I. Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de abril de 2024
1. Con fecha 9 de abril de 2024, la Gran Sala del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) de Estrasburgo dictó Sentencia en el caso Verein LimaSeniorinnen Schweiz y otros contra Suiza, condenando a dicho país por la vulneración de los artículos 6 (LA LEY 16/1950) y 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (LA LEY 16/1950) (en adelante, «el Convenio»).
2. El caso se originó como consecuencia de una Demanda formulada el 26 de noviembre de 2020 contra la Confederación Suiza en virtud del artículo 34 del Convenio, siendo parte demandante una asociación registrada bajo la legislación suiza, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz, y cuatro nacionales suizas. Los demandantes alegaban, en particular, diversas omisiones de las autoridades suizas en el ámbito de la mitigación del cambio climático, basándose en los artículos 2, 6, 8 y 13 del referido Convenio.
3. Centrándonos en el tercero de los preceptos mencionados, el artículo 8.1 del Convenio señala que Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia. Partiendo de lo anterior, sería preciso destacar los siguientes párrafos de la Sentencia, en los que el Tribunal afirma lo siguiente:
[…]431. En los últimos tiempos ha habido una evolución del conocimiento científico, las actitudes sociales y políticas y las normas jurídicas relativas a la necesidad de proteger el medio ambiente, incluso en el contexto del cambio climático. También se ha reconocido que la degradación ambiental ha creado, y puede crear, efectos adversos graves y potencialmente irreversibles en el disfrute de los derechos humanos […]
435. Como ya ha reconocido el Tribunal, se puede recurrir al artículo 8 debido a los efectos adversos no sólo sobre la salud de las personas sino también sobre su bienestar […]El Tribunal ya ha establecido que el artículo 8 puede aplicarse en casos medioambientales, ya sea porque la contaminación se cause directamente por el Estado o cuando la responsabilidad del Estado surge de la falta de regulación adecuada de la industria privada […]
436. En resumen, sobre la base de las conclusiones anteriores, la Corte procederá con su evaluación tomando como un hecho que hay indicios suficientemente fiables de que existe un cambio climático antropogénico que plantea una grave amenaza actual y futura para el disfrute de los derechos humanos garantizados en la Convención; que los Estados son conscientes de ello y son capaces de tomar medidas para abordarla eficazmente; que se prevé que los riesgos pertinentes serán menores si el aumento de la temperatura se limita a 1,5ºC por encima de los niveles preindustriales y si se toman medidas urgentes, y que los actuales esfuerzos globales de mitigación no son suficientes para alcanzar este último objetivo.
[…]442. Si bien el cambio climático es sin duda un fenómeno que debe ser abordado a nivel global por la comunidad de Estados, el régimen climático global establecido bajo la CMNUCC (LA LEY 412/1994) («Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático») se basa en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, y capacidades respectivas de los Estados. Este principio ha sido reafirmado en el Acuerdo de París y respaldado en el Pacto Climático de Glasgow. De ello se deduce, por lo tanto, que cada Estado tiene su propia parte de responsabilidades a la hora de tomar medidas con el fin de abordar el cambio climático, y que la adopción de esas medidas está determinada por el propio Estado y no por cualquier acción (u omisión) específica de cualquier otro Estado. La Corte considera que un Estado demandado no debe eludir su responsabilidad señalando la responsabilidad de otros Estados sean o no Partes del Convenio.
[…]548. De las consideraciones anteriores se desprende que el respeto efectivo de los derechos protegidos por el artículo 8 del Convenio requiere que cada Estado contratante adopte medidas para la reducción sustancial y progresiva de sus respectivos niveles de emisiones de GEI, con miras a alcanzar la neutralidad neta dentro de, en principio, las próximas tres décadas. En este contexto, para que las medidas sean efectivas, corresponde a las autoridades actuar a tiempo, de manera adecuada y coherente.
549. Además, para que esto sea realmente factible y evitar una carga desproporcionada para las generaciones futuras, es necesario tomar medidas inmediatas y fijar objetivos de reducción intermedios adecuados para el período que conduzca a la neutralidad de la red. En primer lugar,dichas medidas deberían incorporarse a un marco regulatorio vinculante a nivel nacional, seguido de una implementación adecuada. Las metas y cronogramas pertinentes deben formar parte integral del marco regulatorio interno, como base para las medidas de mitigación generales y sectoriales […]
550. Al evaluar si un Estado se ha mantenido dentro de su margen de apreciación, la Corte examinará si las autoridades internas competentes, ya sea a nivel legislativo, ejecutivo o judicial, han tenido debidamente en cuenta la necesidad de:
(a)adoptar medidas generales que especifiquen un cronograma objetivo para lograr la neutralidad de carbono […]
(b) establecer objetivos y vías intermedias de reducción de emisiones de GEI […]
(c) proporcionar evidencia que demuestre si han cumplido debidamente, o están en proceso de cumplir, con los objetivos de reducción de GEI pertinentes.
(d) mantener actualizados los objetivos de reducción de GEI pertinentes con la debida diligencia y basándose en la mejor evidencia disponible; y
(e) actuar a tiempo y de manera adecuada y coherente al diseñar y aplicar la legislación y las medidas pertinentes […]
4. En consecuencia, el TEDH establece que el respeto al contenido del artículo 8 del Convenio exige que las autoridades adopten un marco regulatorio vinculante con el fin de cumplir el objetivo básico de reducción sustancial y progresiva de sus respectivos niveles de emisiones de gases de efecto invernadero (en adelante, «GEI»), de tal manera que sea posible conseguir alcanzar la neutralidad climática en las próximas décadas. De acuerdo con lo señalado por el propio Tribunal, las metas y cronogramas pertinentes deben formar parte integral del marco regulatorio interno. En el sentido anteriormente expuesto, como también ha manifestado ZABALLOS ZURITA (1) , es Jurisprudencia del TEDH que los Estados tienen la obligación positiva de establecer el marco legislativo y administrativo pertinente destinado a proporcionar una protección eficaz de la salud y la vida humanas […] En la Sentencia, lo que hace el Tribunal esextender esta obligaciónpositiva de los Estados a garantizar una protección efectiva de las personas contra los efectos adversos graves sobre su vida, salud, bienestar y calidad de vida derivados de los efectos nocivos y los riesgos causados por el cambio climático.
5. Al considerar que la Confederación Suiza incumplió la mencionada obligación, la Sentencia concluye lo expuesto a continuación:
573.[…] hubo algunas lagunas críticas en el proceso de las autoridades suizas para establecer el marco regulatorio interno pertinente, incluida la falta de cuantificación, a través de un presupuesto de carbono o de otra manera, de las limitaciones nacionales de emisiones de GEI. Además, el Tribunal ha observado que, como reconocieron las autoridades pertinentes, el Estado no había cumplido anteriormente sus objetivos de reducción de emisiones de GEI. Al no actuar a tiempo y de manera adecuada y coherente en relación con la concepción, desarrollo e implementación del marco legislativo y administrativo pertinente, el Estado demandado excedió su margen de apreciación y no cumplió con sus obligaciones positivas en el presente contexto.
574.Las conclusiones anteriores son suficientes para que el Tribunal determine que ha habido una violación del artículo 8 del Convenio.
6. Expuesto lo anterior, podemos afirmar junto con LOZANO CUTANDA (2) que la Sentencia configura así un nuevo derecho a la protección efectiva frente al cambio climático basado en el artículo 8 del Convenio. Conforme a este derecho, ya no son sólo las actividades molestas o contaminantes las que pueden afectar al disfrute de la vida privada y familiar, sino también los efectos nocivos y los riesgos que conlleva el cambio climático. La «ecologización» o greening del derecho a la protección de la vida privada y familiar se lleva, así, a su máxima expresión […] Por lo que respecta a nuestro país, esta sentencia va a suponer, nada menos, que la extensión del derecho fundamental a la intimidad familiar del artículo 18 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) a la protección de las personas físicas, pero, sobre todo, de las asociaciones ecologistas frente a los efectos adversos graves del cambio climático sobre la vida, salud, bienestar y calidad de vida de los ciudadanos cuando se demuestre que los poderes públicos han incumplido sus obligaciones en la materia (que habrá de reconducir en muchos casos, en la línea fijada por el Tribunal Supremo, al incumplimiento de los objetivos fijados por la Unión Europea que nos marca el paso en este ámbito).
7. En relación con la legitimación activa, el Tribunal establece (3) una diferencia abismal entre los requisitos exigidos a particulares y las asociaciones medioambientales para que sus acciones tengan éxito frente al Tribunal. Es precisamente esto, lo que lleva al TEDH a no reconocer la legitimación a las cuatro mujeres que demandaron al Estado suizo, pero sí la de la asociación KlimaSeniorinnen.
8. En concreto, en su párrafo 487, la Resolución indica que para reclamar la condición de víctima conforme al artículo 34 de la Convención en el contexto de denuncias relativas a daños o riesgo de daño resultantes de supuestas fallas del Estado en la lucha contra el cambio climático, un solicitante debe demostrar que él o ella fue personal y directamente afectada por los incumplimientos impugnados. Esto requeriría las siguientes circunstancias relativas a la situación del demandante:
- (a) el solicitante debe estar sujeto a una exposición de alta intensidad a los efectos adversos del cambio climático, es decir, el nivel y la gravedad de las consecuencias adversas de la acción o inacción gubernamental que afecte al solicitante debe ser significativa; y
- (b) debe existir una necesidad apremiante de garantizar la protección individual del solicitante, debido a la ausencia o insuficiencia de medidas razonables para reducir el daño.
9. Sin embargo, en cuanto a las Asociaciones, el párrafo 502 de la Sentencia afirma que la asociación en cuestión debe: (a) estar legalmente establecida en la jurisdicción de que se trate o tener capacidad para actuar allí; (b) ser capaz de demostrar que persigue un propósito específico de acuerdo con sus objetivos estatutarios en la defensa de los derechos humanos de sus miembros u otras personas afectadas dentro de la jurisdicción en cuestión; y (c) ser capaz de demostrar que puede ser considerada como genuinamente calificada y representativa para actuar en nombre de los miembros u otras personas afectadas dentro de la jurisdicción.
II. La Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con la Jurisprudencia del Tribunal Supremo español
10. Expuesto el contenido básico de la Sentencia del TEDH en lo que se refiere a la vulneración del artículo 8 del Convenio, resulta imprescindible, tal y como sostenía anteriormente LOZANO CUTANDA, reconducir la referida Resolución a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo español, en concreto, a las Sentencias 1038/2023 de 18 de julio y 1079/2023, de 24 de julio.
11. Así, la Sentencia 1038/2023, de 18 de julio, se dicta como consecuencia de la Demanda formulada en su momento por Greenpeace España, Ecologistas en Acción-Coda y Oxfam Intermón suplicando que se declare que el Gobierno del Estado Español debe aprobar y promulgar el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (en adelante, «PNIEC») que establezca unos objetivos de reducción de gases de efecto invernadero acordes con los compromisos asumidos con la ratificación del Acuerdo de París y las recomendaciones científicas del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) para no superar 1,5ºC de incremento de temperatura global, en ningún caso inferiores al 55% en 2030 respecto a 1990, garantizando a este respecto los derechos humanos y el derecho a un medio ambiente adecuado a las generaciones presentes y futuras.
12. En cuanto a la Sentencia 1079/2023, de 24 de julio, resuelve la demanda interpuesta, ya aprobado el PNIEC, por Greenpeace España, Ecologistas en Acción-Coda, Oxfam Intermón, Coordinadora de ONGs para el Desarrollo y una serie de particulares reclamando, con carácter principal, que se anulara parcialmente el PNIEC en cuanto a la revisión de los objetivos de mitigación acorde con los compromisos asumidos con la ratificación del Acuerdo de París y las recomendaciones del Panel Intergubernamental de Cambio Climático. Subsidiariamente, se suplicaba que se declarara la nulidad de todo el PNIEC y de cuantas disposiciones trajeran causa de este.
13. Haciendo un análisis conjunto de ambas Sentencias, y partiendo de la segunda de las Resoluciones referidas, con omisión de los posibles defectos formales en el planteamiento de la acción, su Fundamento de Derecho Quinto señala que el debate debe centrarse, en primer lugar, sobre si nos es dable que nosotros en este proceso podamos, conforme a nuestro Derecho —se hace cita de Jurisprudencia de otros Estados que no nos vinculan—, imponer una decisión de esa naturaleza a la Administración. En segundo lugar, deberemos examinar los concretos compromisos, mejor que obligaciones, que nuestro país asumió en el Convenio de París, conforme a la información científica más autorizada, de la que se deja una extensa justificación en la demanda. En tercer y último lugar, deberemos examinar si las previsiones del PNIEC no permiten concluir que constituyen medidas ponderadas entre la protección ante el cambio climático y el mantenimiento de unos servicios necesarios para la comunidad, en definitiva, de una economía sostenible.
14. La Sentencia 1038/2023, de 18 de julio, responde a la segunda de las cuestiones con claridad, indicando que es la propia parte actora la que excluye de la pretensión que deduce en su demanda, de forma expresa, la falta de adecuación del PNIEC a la normativa de reparto de emisiones europeas, adecuación que no cuestiona, centrándose en la posible inadecuación de este plan al «Derecho Internacional y a los compromisos adquiridos por España en el ámbito de la ONU» […]En el Acuerdo de París no se regula, ni cuantitativa ni cualitativamente, cuál debe ser el contenido de las CDN, por lo que cada Parte disfruta de una gran discrecionalidad a la hora de concretar dichas medidas.
15.[…] Bajo esta relevante premisa, esto es, la de la inexistencia de disposición normativa en la que se establezca un contenido concreto impuesto a la Administración a la hora de elaborar el PNIEC, en lo que se refiere a los objetivos singulares de reducción de gases de efecto invernadero —en ningún caso inferiores al 55% en 2030 respecto a 1990, como pretende la parte actora—,no es posible acoger la pretensión en este sentido formulada por las demandantes […] Por ello, y tomando como base lo preceptuado en el Acuerdo de París, esta Sala no puede sustituir, con su decisión,la discrecionalidad y la flexibilidad que este texto internacional atribuye a los Estados parte a la hora de elaborar las contribuciones determinadas a nivel nacional, para los que no establece contenido cualitativo o cuantitativo alguno en relación con las medidas a adoptar. Tampoco podemos atribuir, a estos efectos y como parece pretender la parte recurrente —aunque carente de soporte normativo alguno que sustente esta pretensión— naturaleza jurídica vinculante a las recomendaciones y conclusiones científicas contenidas en los informes elaborados por el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC).
16. La propia Sentencia 1079/2023, de 24 de julio, profundiza en esta cuestión estableciendo que lo que se vendría a sostener implícitamente en la demanda es que directamente el Convenio de París impone a España, como signataria del mismo, elevar las reducciones de emisiones […] Sin embargo, es lo cierto que el Convenio deja todo en una gran indefinición, la cual empieza ya en el hecho de que se fije un concreto objetivo de reducción de la temperatura de la atmósfera pero sin concretar siquiera la fecha […] Si se ha querido exponer el largo devenir del proceso de los compromisos impuestos por la normativa internacional aplicable, que es, no se olvide, el reproche que se hace en la demanda al PNIEC, es para concluir que ni en la Convención ni en ninguna de las Conferencias anuales se han impuesto mayores determinaciones que las ya examinadas respecto de los compromisos asumidos por las Partes.
17. Además, esta última Sentencia añade, con respecto a las otras dos cuestiones que considera deben centrar el debate, lo siguiente:
- a. Convenio de París y Política de la Unión Europea. El Convenio de París fue firmado y asumieron compromisos, tanto la Unión como los Estados miembros, en concreto España, es decir, los compromisos de reducción de emisiones, en los términos del Convenio, vinculan tanto a España como a la Comisión […] Conforme al artículo 20 del Convenio, cuando se firme por organizaciones regionales de integración económica que tengan uno o más Estados miembros que sean Partes en el presente Acuerdo, la organización y sus Estados miembros determinarán sus respectivas responsabilidades en el cumplimiento de las obligaciones que les incumben en virtud del presente Acuerdo. En tales casos, la organización y los Estados miembros no podrán ejercer simultáneamente derechos conferidos por el Acuerdo. Pues bien, en el caso de la Unión, no solo se ha asumido ese compromiso para todos los Estados que la integran, sino que, conforme resulta de los más recientes documentos aprobados, se configura a la Unión como líder en la lucha contra el cambio climático, asumiendo las políticas más ambiciosas en el ámbito internacional sobre lo que no parece necesario mayores concreciones. Ya se ha expuesto y los mismos recurrentes admiten, que nuestro País ha cumplido el reparto de esfuerzos que la Unión ha fijado para todo su ámbito territorial y la implantación para cada uno de los Estados […] El Convenio de París como la normativa comunitaria constituyen unos límites de mínimos, pero deberá concluirse que ese límite comporta atender los compromisos, ciertamente generales y no concretados, asumidos en el Convenio, de tal forma que la política seguida por el Gobierno y la Administración de nuestro país es asumir, como autoriza el Convenio, los compromisos como integrante en la Unión y sometida a sus criterios, esto es, a la política diseñada por la Unión en la que nuestro país ha colaborado a aprobar.
- b. Ley de Cambio Climático y Transición Energética (LA LEY 11370/2021). El artículo 3 de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética (LA LEY 11370/2021) dispone como objetivo nacional para el año 2030, con el fin de dar cumplimiento a los compromisos internacionales asumidos por nuestro País, el de reducir en el año 2030 las emisiones de gases de efectos invernadero del conjunto de la economía española en, al menos, un 23% respecto del año 1990, es decir, el mismo objetivo que se establece en el PNIEC […] Es cierto que el precepto establece claramente que ese tope de reducción es de mínimos («al menos»), lo que permitiría asumir unas reducciones de superior porcentaje; sin embargo, lo cierto es que el Legislador ha establecido que con ese mínimo España asume adecuadamente los compromisos —siempre generales— asumidos en el Convenio de París, vía política comunitaria; de tal forma que el éxito de la pretensión supondría que estableciéramos nosotros que dicho límite, que es el cumplimiento de los compromisos asumidos, no se han cumplido, en abierta contradicción con el Legislador y derogando implícitamente el precepto legal.
- c. Límites del control de la Potestad Reglamentaria. […] Lo que se nos pide en la demanda, no es ya solo que declaremos concretamente qué porcentaje de reducción de emisiones debe asumir el Estado español, sino que con esa decisión se imponga al Gobierno la adopción de una política económica muy diferente de la que tiene establecida nuestro país, obligando a la Administración a reformular dicha política, lo cual, desde el punto de vista de las potestades de la que es titular, comportaría una invasión excesiva que no parece pueda ampararse en la potestad de revisión de los reglamentos que autoriza el artículo 106 de la Constitución (LA LEY 2500/1978).
- d. Separación de Poderes. A la vista del planteamiento que se hace en la demanda hemos de partir del artículo 71 (LA LEY 2689/1998)-2º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998), conforme al cual «los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que ha de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados» […] Es decir, los Tribunales podrán declarar que una disposición general está viciada de nulidad de pleno derecho […] Lo que no podrán los Tribunales es, una vez declarada dicha nulidad, determinar cómo han de quedar redactados los preceptos en sustitución del declarado nulo, porque con ello se estarían arrogando los Tribunales la potestad reglamentaria de la Administración […] En suma, se procedería a la alteración de la misma separación de poderes consagrada en la Constitución como una exigencia del Estado de Derecho, por más que ese axioma se minusvalore en los argumentos de la demanda.
18. En definitiva, y analizadas todas las cuestiones planteadas y resueltas ante el Tribunal Supremo en los dos casos referidos, podemos concluir que la doctrina de nuestro máximo órgano jurisdiccional no entra en contradicción con la Sentencia del TEDH de 9 de abril de 2024 (LA LEY 48648/2024). El TEDH condena a la Confederación Suiza por no actuar a tiempo y de manera adecuada y coherente en relación con la concepción, desarrollo e implementación del marco legislativo y administrativo pertinente. Las SSTS 1038/2023 de 18 de julio (LA LEY 169202/2023) y 1079/2023, de 24 de julio (LA LEY 166852/2023), confirman, en concordancia con el Tribunal de Estrasburgo, que (i) España posee un marco regulatorio interno pertinente; (ii) que dicho marco jurídico es el configurado por la Unión Europea en cumplimiento del artículo 20 del Convenio de París; (iii) que no infringe o vulnera la normativa internacional aplicable y (iv) que no consta acreditado que España haya incumplido hasta el momento los objetivos fijados en el referido marco jurídico.
19. Es preciso insistir de nuevo en que, en los supuestos resueltos por el Tribunal Supremo en 2023, los actores no cuestionaron en ninguna circunstancia que se estuvieran incumpliendo los objetivos de reducción de GEI impuestos por el esquema normativo establecido. El planteamiento se ciñó a considerar que esos objetivos fijados en el esquema regulatorio incumplían la normativa internacional, lo que no se correspondía con la realidad.
III. El Consejo de Estado francés y el Control de Trayectoria
20. Teniendo en cuenta todo lo expuesto con carácter precedente, parece imprescindible destacar el apartado de la Sentencia del TEDH denominado «Panorama general de la jurisprudencia nacional sobre el cambio climático», donde se menciona el discurso del por entonces vicepresidente del Consejo de Estado francés, Bruno Lasserre, pronunciado el 21 de mayo de 2021 ante el Tribunal de Casación y denominado «El medio ambiente: los ciudadanos, la ley y los jueces». En dicho discurso, se hacen, entre otras, las siguientes manifestaciones con respecto a las decisiones del citado Consejo de Estado francés de 19 de noviembre de 2020, asunto «Grande Synthe», y de 10 de julio de 2020, caso «Association Les Amis de la Terre France», así como en relación con la Sentencia del Tribunal Administrativo de París de 3 de febrero de 2021 dictada en el «Caso del Siglo»:
«El Consejo de Estado se ha adaptado a los esfuerzos actuales para abordar el cambio climático inaugurando un nuevo tipo de revisión que podría denominarse «revisión de la vía». Los plazos establecidos por la ley para la consecución de los objetivos pueden ser lejanos (2030, 2040 e incluso 2050), pero que los tribunales esperen diez, veinte o treinta años para verificar si se han alcanzado significaría negar la urgencia de tomar medidas, actuar ahora y privar a su revisión de todo efecto significativo desde el principio, dada la altísima inercia del sistema climático. Por lo tanto, una revisión de la vía es similar a monitorear el cumplimiento por adelantado. Esto significa que el tribunal debe estar convencido, en el momento en que adopta su decisión, no de que los objetivos se han alcanzado, sino de que pueden alcanzarse, de que están en proceso de alcanzarse y de que forman parte de un camino creíble y verificable».
21. Parece que este tipo de revisión o «control de trayectoria» desarrollado por el Consejo de Estado francés podría resultar de utilidad también en nuestro país desde un punto de vista jurisdiccional. Dado que, de conformidad con nuestra Jurisprudencia más reciente, España posee un marco regulatorio pertinente configurado por la Unión Europea que cumple con la normativa internacional aplicable, sería factible exigir al Estado que las medidas adoptadas estén produciendo los efectos precisos para concluir que los objetivos determinados por dicha normativa van a ser cumplidos. No se trataría de plantear una modificación de las metas medioambientales a perseguir, sino de requerir la acreditación de que las medidas adoptadas y la situación actual hacen plausible cumplir con los objetivos fijados y, en caso contrario, demandar la adopción de todas las medidas pertinentes que permitan la ejecución efectiva de los propósitos perseguidos.
IV. El Plan Nacional Integrado de Energía y Clima y la Estrategia de Descarbonización a 2050
22. El Reglamento (UE) 2018/1999, de 11 de diciembre, sobre la Gobernanza para la Unión de la Energía y la Acción por el Clima, define en su artículo 14 un calendario de actualización de los PNIEC por el cual se presentará a la Comisión un proyecto de actualización, a más tardar, el 30 de junio de 2023 y, posteriormente, a más tardar el 1 de enero de 2033, y luego cada diez años. Asimismo, establece, en su artículo 17 que los Estados miembros deberán presentar cada dos años informes de progreso.
23. El artículo 4.2 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (LA LEY 11370/2021) manifiesta que Los informes de progreso sobre el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima, elaborados por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, se someterán periódicamente al Consejo de ministros para su toma en consideración, debiendo ser objeto de la correspondiente publicidad.
24. Asimismo, el artículo 5 de la mencionada norma indica que El Gobierno aprobará una Estrategia de Descarbonización a 2050 que establezca una senda de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y de incremento de las absorciones por los sumideros del conjunto de la economía española hasta 2050, necesaria para cumplir con los objetivos señalados en el artículo 3 y de conformidad con lo exigido por la normativa de la Unión Europea. La Estrategia de Descarbonización a 2050 será revisable cada cinco años e incluirá, al menos, un objetivo intermedio de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero indicativo en 2040.
25. Por otro lado, el artículo 18.1 del referido Reglamento (UE) 2018/1999 (LA LEY 20487/2018) indica que A más tardar el 15 de marzo de 2021, y posteriormente, cada dos años, los Estados miembros comunicarán a la Comisión información sobre: b) sus proyecciones nacionales de emisiones antropógenas por las fuentes, y absorciones por los sumideros, de gases de efecto invernadero organizadas por gases o grupos de gases (hidrofluorocarburos y perfluorocarburos) enumerados en la parte 2 del anexo V; las proyecciones nacionales tendrán en cuenta las políticas y medidas adoptadas al nivel de la Unión y contendrán la información indicada en el anexo VII.
26. De acuerdo con lo impuesto por los artículos transcritos, el Informe de Proyecciones de emisiones a la atmósfera elaborado en 2023 por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico afirma que El Reino de España tiene que cumplir una serie de obligaciones en materia de reporte de Proyecciones de emisiones a la atmósfera en el marco de la normativa comunitaria e internacional. A la vez, dichas Proyecciones constituyen una fuente esencial de información para el conocimiento del estado de cumplimiento de los objetivos de reducción de emisiones a la atmósfera asumidos por España, y para la evaluación de la efectividad de las políticas y medidas en materia de mitigación del cambio climático y de la contaminación atmosférica […] En el escenario Objetivo, la previsión para el año 2030 de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en relación con las de 1990 es de -32,4%, superior al 23% establecido como objetivo general en el PNIEC y en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (LA LEY 11370/2021). Con la actualización del PNIEC, el objetivo fijado ascendería, precisamente, a ese 32%.
V. Conclusiones
27. Como consecuencia de todo lo expuesto, podemos señalar las siguientes conclusiones:
- a. Con fecha 9 de abril de 2024, la Gran Sala del TEDH ha condenado a la Confederación Suiza por la vulneración de los artículos 6 (LA LEY 16/1950) y 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (LA LEY 16/1950).
- b. El TEDH establece que el respeto al contenido del artículo 8 del Convenio exige que las autoridades adopten un marco regulatorio vinculante con el fin de cumplir el objetivo básico de reducción sustancial y progresiva de sus respectivos niveles de emisiones de GEI, de tal manera que sea posible conseguir alcanzar la neutralidad climática en las próximas décadas. De acuerdo con lo señalado por el propio Tribunal, las metas y cronogramas pertinentes deben formar parte integral del marco regulatorio interno. Al no actuar a tiempo y de manera adecuada y coherente en relación con la concepción, desarrollo e implementación del marco legislativo y administrativo pertinente, el Estado suizo excedió su margen de apreciación y no cumplió con sus obligaciones positivas en el presente contexto.
- c. El Tribunal Supremo español, en Sentencias 1038/2023 de 18 de julio y 1079/2023, de 24 de julio, ha establecido que (i) España posee un marco regulatorio interno pertinente en lo que a la reducción de sus niveles de emisión de GEI se refiere; (ii) que dicho marco jurídico es el configurado por la Unión Europea en cumplimiento del artículo 20 del Convenio de París; (iii) que no infringe o vulnera la normativa internacional aplicable y (iv) que no consta acreditado que España haya incumplido hasta el momento los objetivos fijados en el referido marco jurídico.
- d. Como afirma la Sentencia del TEDH, el Consejo de Estado francés se ha adaptado a los esfuerzos actuales para abordar el cambio climático inaugurando un nuevo tipo de revisión que podría denominarse «revisión de la vía». Los plazos establecidos por la ley para la consecución de los objetivos pueden ser lejanos (2030, 2040 e incluso 2050), pero que los tribunales esperen diez, veinte o treinta años para verificar si se han alcanzado significaría negar la urgencia de tomar medidas, actuar ahora y privar a su revisión de todo efecto significativo desde el principio, dada la altísima inercia del sistema climático. Por lo tanto, una revisión de la vía es similar a monitorear el cumplimiento por adelantado. Esto significa que el tribunal debe estar convencido, en el momento en que adopta su decisión, no de que los objetivos se han alcanzado, sino de que pueden alcanzarse, de que están en proceso de alcanzarse y de que forman parte de un camino creíble y verificable».
- e. El Informe de Proyecciones de emisiones a la atmósfera elaborado en 2023 por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico en cumplimiento del marco normativo señalado afirma que la previsión para el año 2030 de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en relación con las de 1990 es de -32,4%.
- f. No obstante, el seguimiento de los Informes de cumplimiento de objetivos a elaborar por el Estado español en materia de cambio climático cada dos años, así como la ejecución de aquellos independientes que se consideren oportunos, podrían concluir que las metas impuestas en el marco normativo de referencia serían de imposible cumplimiento, requiriendo la adopción de medidas adicionales o diferentes a las contempladas hasta el momento. Con base en esta circunstancia, inspirándonos en la actuación del Consejo de Estado francés, y apoyándose en los artículos 22 (LA LEY 7386/2006) y 18.1 de la Ley 27/2006, de 18 de julio (LA LEY 7386/2006), por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, podría exigirse de la Administración General del Estado la adopción de esas medidas adicionales o diferentes, requerimiento que, en caso de no ser aceptado, habría de ser trasladado a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa. De esta manera, y dentro del marco configurado por la Sentencia del TEDH y la Jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, sería posible influir con éxito, de forma efectiva y por medio de la litigación ESG, en el cumplimiento de las obligaciones que el Estado español tiene en materia de mitigación del cambio climático.
28. Por último y en el sentido anteriormente expuesto, es importante destacar la entrada en vigor de la Directiva (UE) 2024/1760 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024 (LA LEY 15852/2024), sobre diligencia debida de las empresas en materia de sostenibilidad. En su artículo 22.1, bajo el epígrafe Lucha contra el cambio climático, se establece que Los Estados miembrosvelarán por que las empresas a las que se refieren el artículo 2, apartado 1, letras a), b) y c), y el artículo 2, apartado 2, letras a), b) y c), adopten ypongan en práctica un plan de transición para la mitigación del cambio climático encaminado a garantizar que, mediante sus mejores esfuerzos, su modelo de negocio y su estrategia sean compatibles con la transición hacia una economía sostenible y con la limitación del calentamiento global a 1,5 ºC, en consonancia con el Acuerdo de París y el objetivo de lograr la neutralidad climática establecido en el Reglamento (UE) 2021/1119 (LA LEY 15731/2021), incluidos sus objetivos intermedios y de neutralidad climática para 2050, y cuando proceda, la exposición de la empresa a las actividades relacionadas con el carbón, el petróleo y el gas.
Asimismo, los artículos 24.1 y 25.1 afirman que Cada Estado miembro designará a una o varias autoridades encargadas de controlar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en las disposiciones de Derecho nacional adoptadas de conformidad con los artículos 7 a 16 y el artículo 22 […] Los Estados miembros velarán por que las autoridades de control tengan las competencias y los recursos adecuados para desempeñar las funciones que les atribuye la presente Directiva, incluida la facultad de exigir a las empresas que proporcionen información y llevar a cabo investigaciones en relación con el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los artículos 7 a 16. Los Estados miembros exigirán a las autoridades de control que supervisen la adopción y el diseño del plan de transición para la mitigación del cambio climático de conformidad con los requisitos establecidos en el artículo 22, apartado 1.
29. Partiendo de los preceptos referidos, resultaría absolutamente paradójico que quien está encargado de controlar el cumplimiento por parte de las empresas de las obligaciones relacionadas con la mitigación del cambio climático establecidas en la normativa europea, infringiera los mismos objetivos que la citada normativa establece para dicho Estado controlador. Por ese motivo, la observancia de las metas a alcanzar por la Administración General del Estado y, en su defecto, la exigencia de la adopción de medidas adicionales para asegurar la ejecución de las mismas cuando ésta esté en riesgo de forma acreditada ha de tener una importancia trascendental en el futuro próximo.