Resumen
El Reglamento pretende prevenir los peligros de la información manipulada y la influencia en las elecciones desde el extranjero. Esto debería facilitar a los ciudadanos reconocer los anuncios políticos como tales y comprender mejor quién está detrás de un anuncio político o si se trata de un anuncio personalizado con datos personales. Por tanto, el Reglamento debería ayudar a los ciudadanos europeos a elegir con conocimiento de causa. También debe apoyar los debates abiertos y justos en los Estados miembros sobre la base de una información objetiva, transparente y pluralista y garantizar que la publicidad política se realice respetando plenamente los derechos fundamentales. Para ello, los anuncios políticos deben estar claramente etiquetados como tales y contener información sobre los respectivos patrocinadores. Esto incluye nombrar a las personas en cuyo nombre se creó o procesó el anuncio y por quién fue financiado, el importe del pago y las elecciones a las que se refiere el anuncio. Las plataformas en línea deben proporcionar funciones de notificación en caso de incumplimiento de los requisitos de transparencia.
Características de la actividad política
La oferta y la demanda de publicidad política están creciendo y adquiriendo un carácter cada vez más transfronterizo. Entre otros factores, se trata una actividad que:
- — Lleva asociada un gran y creciente número de servicios diversificados, tales como consultorías políticas, agencias de publicidad, plataformas de tecnología publicitaria, empresas de relaciones públicas, influentes y diversos operadores de intermediación y análisis de datos.
- — Puede adoptar muchas formas, entre otras, contenidos de pago, resultados de búsqueda patrocinados, mensajes orientados de pago, posiciones destacadas en clasificaciones, promoción de algo o de alguien integrada en contenidos, como por ejemplo el emplazamiento de productos, los influentes y otras formas de aval. Las actividades conexas pueden incluir, por ejemplo, la difusión de publicidad política a petición de un patrocinador o la publicación de contenidos a cambio de una retribución u otras formas de remuneración, incluidas las prestaciones en especie.
- — Puede difundirse o publicarse a través de diversos canales y medios de comunicación a través de las fronteras, tanto en línea como fuera de línea. Está registrando un rápido aumento y puede difundirse o publicarse a través de medios tradicionales fuera de línea, como periódicos, televisión y radio, y también cada vez más a través de plataformas en línea, sitios web, aplicaciones móviles, juegos de ordenador y otras interfaces digitales. Estos últimos medios no solo son particularmente idóneos para ser ofrecidos a través de las fronteras, sino que también plantean retos novedosos y difíciles en materia de regulación y ejecución.
- — Está aumentando considerablemente y determinadas formas lineales de publicidad política fuera de línea, como la radio y la televisión, también se ofrecen en línea como servicios a la carta. Las campañas de publicidad política suelen organizarse para hacer uso de todo un abanico de medios y formas.
Necesidad de una definición de «publicidad política» o «anuncio político» a escala de la Unión
La necesidad de una definición de la Unión se justifica para establecer el ámbito de aplicación de las obligaciones armonizadas de transparencia y las correspondientes obligaciones de diligencia debida y las normas sobre el uso de técnicas de segmentación y técnicas entrega de anuncios.
Esa definición comprende
— las múltiples formas que puede adoptar la publicidad política y cualquier medio y modo de publicación o difusión dentro de la Unión, con independencia de que la fuente esté situada en la Unión o en un tercer país.
— la publicidad preparada, insertada, promocionada, publicada, entregada o difundida directa o indirectamente por un actor político o preparada, insertada, promocionada, publicada, entregada o difundida, por cualquier medio, directa o indirectamente en su nombre o por su cuenta.
Control de un patrocinador
La publicidad política suele estar directa o indirectamente bajo el control de un patrocinador, que puede ser un actor político y que, en particular, puede determinar el carácter político, el contenido o la publicación de la publicidad política que se está preparando, insertando, promocionando, publicando, entregando o difundiendo. En ocasiones, otra entidad puede ejercer en última instancia el control sobre un patrocinador. La determinación de si una entidad controla en última instancia a un patrocinador debe basarse en derechos, contratos o cualquier otro medio que, por separado o en combinación, y teniendo en cuenta las consideraciones de hecho o de Derecho implicadas, confiera la posibilidad de ejercer una influencia decisiva sobre una entidad, en particular mediante la propiedad, el derecho a utilizar la totalidad o parte de los activos de una entidad, o los derechos o contratos que confieran una influencia decisiva sobre la composición, las votaciones o las decisiones de los órganos de una entidad.
Para determinar si un mensaje es de carácter estrictamente privado o estrictamente comercial, deben tenerse en cuenta todos los factores pertinentes, como su contenido, el patrocinador del mensaje, la lengua utilizada para transmitirlo, el contexto en el que se transmite, incluido el período de difusión, el objetivo del mensaje y los medios por los que se prepara, inserta, promueve, publica, entrega o difunde, así como el público objetivo. Los mensajes relativos a la situación familiar o las actividades empresariales de un actor político pueden ser estrictamente privados o estrictamente comerciales.
Particularismo regulador
En la actualidad, la regulación de la publicidad política es heterogénea en los Estados miembros y en muchos casos suele centrarse en las formas tradicionales de los medios de comunicación. Existen restricciones específicas que incluyen la prestación transfronteriza de servicios de publicidad política, lo que afecta directamente a la realización de campañas políticas transfronterizas y paneuropeas. Algunos Estados miembros prohíben que los prestadores de servicios de la Unión establecidos en otros Estados miembros presten servicios de carácter político o con fines políticos durante los períodos electorales. Al mismo tiempo, es probable que existan carencias y lagunas en el Derecho nacional de algunos Estados miembros, lo que supone que en ocasiones la publicidad política se difunda obviando las normas nacionales pertinentes, por lo tanto, con el riesgo de menoscabar así la regulación de la transparencia de la publicidad política.
Hasta la fecha para reforzar la transparencia de la publicidad política y atender a las preocupaciones de los ciudadanos, algunos Estados miembros ya han explorado o están considerando la posibilidad de adoptar medidas adicionales para abordar la transparencia de la publicidad política y apoyar un debate político justo y unas elecciones o referendos libres y justos. Estas medidas nacionales están orientadas especialmente a la publicidad política publicada y difundida en línea y pueden incluir restricciones adicionales. Además, son de naturaleza tanto indicativa como vinculante e implican diferentes elementos de transparencia.
Esa situación genera fragmentación en el mercado interior, reduce la seguridad jurídica para los prestadores de servicios de publicidad política que preparan, insertan, promocionan, publican, entregan o difunden anuncios políticos, crea obstáculos a la libre circulación de los servicios conexos, falsea la competencia en el mercado interior, en particular entre los prestadores de servicios en línea y fuera de línea, y exige esfuerzos complejos de cumplimiento y costes adicionales para los prestadores de servicios afectados.
Necesidad de armonización
Con el presente reglamento se pretende garantizar en la Unión un nivel de transparencia coherente y elevado en la publicidad política cuando se presten servicios publicitarios de este tipo, al mismo tiempo que deben evitarse las divergencias que obstaculizan la libre circulación de servicios conexos dentro del mercado interior estableciendo normas armonizadas sobre la prestación de servicios de publicidad política, en particular sobre las obligaciones de transparencia y las correspondientes obligaciones de diligencia debida, para los patrocinadores y los prestadores de servicios de publicidad política que aseguren la protección uniforme de los derechos de las personas y la supervisión en todo el mercado interior sobre la base del art. 114 TFUE (LA LEY 6/1957).
Para ello resulta menester que los Estados miembros no mantengan ni introduzcan, en su Derecho nacional, disposiciones sobre la transparencia de la publicidad política. Y para ello se ha elaborado el presente Reglamento. La plena armonización de las obligaciones de transparencia y las correspondientes obligaciones de diligencia debida vinculadas a la publicidad política incrementa la seguridad jurídica y reduce la fragmentación de las obligaciones que los prestadores de servicios deben cumplir en el contexto de la publicidad política.
Objetivo
El presente Reglamento tiene por objetivo garantizar que la prestación de servicios de publicidad política respete plenamente los derechos fundamentales.
Al efecto, el presente Reglamento
— se limita a armonizar las normas sobre las obligaciones de transparencia y las correspondientes obligaciones de diligencia debida para la prestación de servicios de publicidad política, y sobre el uso de técnicas de segmentación y técnicas de entrega de anuncios, así como a las normas para su supervisión y ejecución.
— no afecta ni al contenido de los anuncios políticos ni a las normas de la Unión o de los Estados miembros que regulan aspectos de la publicidad política que no están regulados por el presente Reglamento;
— no modifica las normas que regulan la realización y financiación de campañas políticas, incluidas las prohibiciones o limitaciones generales de la publicidad política durante períodos específicos, las denominadas jornadas de reflexión, las donaciones a las campañas procedentes de donantes individuales o las prohibiciones relativas al uso de publicidad comercial para fines de campaña electoral;
— no afecta, al derecho fundamental a la libertad de opinión y a la libertad de expresión.
Ámbito de aplicación
El presente Reglamento:
- — se limita a armonizar las normas sobre las obligaciones de transparencia y las correspondientes obligaciones de diligencia debida para la prestación de servicios de publicidad política, y sobre el uso de técnicas de segmentación y técnicas de entrega de anuncios, así como a las normas para su supervisión y ejecución.
- — no modifica las normas que regulan la realización y financiación de campañas políticas, incluidas las prohibiciones o limitaciones generales de la publicidad política durante períodos específicos, las denominadas jornadas de reflexión, las donaciones a las campañas procedentes de donantes individuales o las prohibiciones relativas al uso de publicidad comercial para fines de campaña electoral.
Obligaciones de transparencia y diligencia debida aplicables a los servicios de publicidad política
El presente Reglamento garantiza en la Unión un nivel de transparencia coherente y elevado en la publicidad política cuando se presten servicios publicitarios de este tipo, al mismo tiempo que pretende evitar las divergencias que obstaculizan la libre circulación de servicios conexos dentro del mercado interior estableciendo normas armonizadas sobre la prestación de servicios de publicidad política, en particular sobre las obligaciones de transparencia y las correspondientes obligaciones de diligencia debida, para los patrocinadores y los prestadores de servicios de publicidad política que aseguren la protección uniforme de los derechos de las personas y la supervisión en todo el mercado interior sobre la base del art. 114 TFUE (LA LEY 6/1957).
Para ello, los Estados miembros deberán abstenerse de mantener ni introducir, en su Derecho nacional, disposiciones sobre la transparencia de la publicidad política que diverjan de las establecidas en el presente Reglamento, en particular disposiciones más o menos estrictas que den lugar a diferentes niveles de transparencia en la publicidad política. La plena armonización de las obligaciones de transparencia y las correspondientes obligaciones de diligencia debida vinculadas a la publicidad política incrementa la seguridad jurídica y reduce la fragmentación de las obligaciones que los prestadores de servicios deben cumplir en el contexto de la publicidad política.
Segmentación y entrega de anuncios en la publicidad política en línea
Las actividades de preparación, inserción, promoción, publicación, entrega y difusión de anuncios políticos pueden implicar una cadena compleja de prestadores de servicios de publicidad política. Esta cadena se da, concretamente, cuando diferentes prestadores de servicios pueden controlar la selección de contenidos publicitarios, la selección de criterios de segmentación y entrega de anuncios, el suministro de los datos utilizados para la segmentación y entrega de un anuncio, la prestación de las técnicas de segmentación y técnicas de entrega de anuncios, la entrega de un anuncio y su difusión.
En orden a los requisitos específicos relacionados con técnicas de segmentación y con técnicas de entrega de anuncios en el contexto de la publicidad política en línea, con carácter general:
- 1. Se permitirán las técnicas de segmentación o las técnicas de entrega de anuncios que impliquen el tratamiento de datos personales en el contexto de la publicidad política en línea solo cuando cumplan una serie de condiciones.:
- 2. Se prohíben las técnicas de segmentación o las técnicas de entrega de anuncios que impliquen el tratamiento de datos personales de un interesado del que el responsable del tratamiento sepa con una certeza razonable que está al menos un año por debajo de la edad de voto establecida por las normas nacionales. El cumplimiento de las obligaciones establecidas en el presente apartado no obligará al responsable del tratamiento a tratar datos personales adicionales a fin de valorar si el interesado está un año por debajo de la edad de voto.
- 3. El Reglamento no se aplicará a las comunicaciones de ningún partido político, fundación, asociación o cualquier otra organización sin ánimo de lucro, a sus miembros y antiguos miembros, o a las comunicaciones, como los boletines informativos, vinculadas a sus actividades políticas, siempre que dichas comunicaciones se basen exclusivamente en datos de suscripción y, por tanto, se limiten estrictamente a sus miembros, antiguos miembros o suscriptores, se basen en datos personales proporcionados por ellos y no impliquen un tratamiento de datos personales para segmentar los destinatarios y orientar los mensajes que reciben, o bien realizar una selección más específica.
Supervisión y ejecución
Para contribuir a la aplicación, supervisión y ejecución efectivas de las disposiciones del presente Reglamento, y sin perjuicio de lo dispuesto en los Reglamentos (UE) 2016/679, (UE) 2018/1725 y (UE) 2022/2065, se determina qué autoridad competente debe ser la responsable cuando los servicios de publicidad política se presten en más de un Estado miembro, o cuando el prestador de servicios de publicidad política lleve a cabo sus actividades principales fuera del Estado miembro en el que esté situado su establecimiento principal o su representante legal designado. Cuando un prestador de servicios preste servicios de publicidad política en más de un Estado miembro, las responsables de la aplicación, supervisión y ejecución efectivas de las disposiciones del presente Reglamento normalmente deben ser la autoridad o autoridades competentes del Estado miembro en el que esté situado el establecimiento principal del prestador de servicios de publicidad política. A la hora de determinar dónde tiene su establecimiento principal un prestador de servicios de publicidad política, las autoridades competentes deben considerar dónde tiene dicho prestador su sede central o domicilio social en que se ejerzan las principales funciones financieras y el control operativo.
En el ejercicio de sus competencias de supervisión y ejecución, las autoridades competentes de todos los Estados miembros deben cooperar y asistirse mutuamente cuando sea necesario. Si una presunta infracción del presente Reglamento solo afecta a la autoridad o autoridades competentes de un Estado miembro en el que el prestador de servicios de publicidad política no tenga su establecimiento principal, la autoridad o autoridades competentes de que se trate deben notificarlo a la autoridad competente del establecimiento principal, que debe evaluar el asunto en consecuencia y, en su caso, adoptar las medidas de investigación y ejecución necesarias.
Para facilitar en mayor medida la aplicación y el cumplimiento efectivos del presente Reglamento en el caso de la prestación de servicios transfronterizos, la autoridad competente del establecimiento principal ha de poder iniciar y dirigir una investigación conjunta con la participación de la autoridad o autoridades competentes interesadas en aquellos casos en los que la investigación de una presunta infracción del presente Reglamento se refiera a la prestación de servicios de publicidad política en uno o más Estados miembros en los que el prestador no tenga su establecimiento principal.
Cooperación entre las autoridades encargadas de la supervisión
Las autoridades encargadas de la supervisión del presente Reglamento deben cooperar entre sí, tanto a escala de la Unión como nacional, haciendo el mejor uso posible de las estructuras existentes, incluidas las redes nacionales de cooperación, la Red Europea de Cooperación Electoral a que se refiere la Recomendación de la Comisión, de 12 de septiembre de 2018, relativa a las redes de cooperación electoral, la transparencia en línea, la protección contra los incidentes de ciberseguridad y la lucha contra las campañas de desinformación en el contexto de las elecciones al Parlamento Europeo, la Junta Europea de Servicios Digitales establecida en virtud del Reglamento (UE) 2022/2065 (LA LEY 22694/2022) y el Grupo de Entidades Reguladoras Europeas para los Servicios de Comunicación Audiovisual creado en virtud de la Directiva 2010/13/UE (LA LEY 7119/2010).
Dicha cooperación debe facilitar el intercambio rápido y seguro de información sobre cuestiones relacionadas con el ejercicio de sus funciones de control y ejecución con arreglo al presente Reglamento, en particular mediante la detección conjunta de infracciones, la puesta en común de conclusiones y conocimientos especializados y el mantenimiento de contactos de cara a la aplicación y ejecución de las normas pertinentes.