Marcos González Sánchez
Profesor Titular de Derecho Eclesiástico de la Universidad Autónoma de Madrid
I. Introducción
El pasado año hubo más de 1,1 millones de solicitudes de asilo en la Unión Europea, la cifra más alta en los últimos siete años (1) . Muchas personas han salvado su vida gracias a la protección internacional. Los sirios siguen siendo los que más peticiones presentan, seguidos por los afganos, y se observó un aumento de las solicitudes palestinas hacia finales de año. Alemania (334.000) siguió recibiendo con diferencia el mayor número de solicitudes, aunque Chipre (12.000) fue el que sufrió la mayor presión, en relación con el tamaño de su población. En conjunto, los países de la Unión Europea recibieron, aproximadamente, una solicitud de asilo por cada 400 europeos en 2023.
Los Estados miembros deben ser consecuentes con los valores democráticos que los inspiran y con el compromiso establecido en el art. 78 TFUE (LA LEY 6/1957): «La Unión desarrollará una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer país que necesite protección internacional y a garantizar el respeto del principio de no devolución. Esta política deberá ajustarse a la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y al Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados (LA LEY 12/1951), así como a los demás tratados pertinentes». Hay un compromiso y, por tanto, no cabe pensar que con estas personas solo vienen problemas. Todo lo contrario, aportan muchas cosas, entre ellas diversidad.
En cualquier caso, la política común no es sencilla al tener consecuencias políticas, sociales y económicas en los países de acogida, y por ello, resulta muy complicado llegar a acuerdos (2) . El nuevo Pacto sobre Migración y Asilo, alcanzado el 20 de diciembre de 2023 por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, constituye un importante avance hacia un sistema común de gestión de la migración, si bien las condiciones que establece a la acogida y al asilo son más severas. Las nuevas normas, una vez adoptadas, afectarán a todas las fases de la gestión del asilo y la migración: el control de las llegadas irregulares; la toma de datos biométricos; los procedimientos para la presentación y tramitación de las solicitudes de asilo; las normas para determinar qué Estado miembro es responsable de tramitar una petición de asilo; la cooperación y solidaridad entre Estados, y la gestión de las situaciones de crisis (3) .
En Europa, las peticiones de asilo alegando persecuciones en el país de origen motivadas por las creencias religiosas suelen ser frecuentes (4) . Efectivamente, los motivos religiosos, igual que la persecución por motivos de raza, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opiniones políticas, permiten reconocer la condición de refugiado tal y como exige el art. 1. A (2) de la Convención de Ginebra. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea [TJUE, o el Tribunal] se pronunció por primera vez sobre esta cuestión en su sentencia de 5 de septiembre de 2012 (caso República Federal de Alemania v. Y Z (5) ), y precisó que solo determinadas formas de injerencia grave en el derecho de libertad religiosa pueden constituir un acto de persecución que obligue a los Estados a conceder el estatuto de refugiado.
En el caso que nos ocupa, el solicitante de asilo (conocido con las iniciales JF), es un nacional iraní que se convirtió durante su estancia en Austria a la religión cristiana y tiene fundados temores de ser perseguido por motivos religiosos en su país de origen. Por tanto, no se trata del supuesto típico de petición de asilo por persecución en su país natal por sus creencias religiosas, sino por la persecución que tendría si regresara a la República Islámica de Irán convertido en cristiano.
La petición de decisión prejudicial la plantea el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo austriaco. Los hechos comenzaron el 3 de octubre de 2015 cuando JF presentó una solicitud de protección internacional ante la Oficina Federal de Extranjería y Asilo de Austria [OFEA]. Alegó, por un lado, que había sido interrogado por los servicios secretos iraníes cuando ejercía su actividad profesional de profesor de autoescuela y, por otra parte, que había sido objeto de un proceso penal por las críticas que hizo a un predicador musulmán cuando era estudiante. La OFEA denegó la solicitud, mediante resolución de 7 de junio de 2017, al considerar que las alegaciones no eran creíbles y adoptó una decisión de retorno con respecto a él. JF interpuso un recurso contra esta decisión ante el Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo, que fue desestimado mediante sentencia de 3 de enero de 2018.
Un año y medio después, el 26 de junio de 2019, JF presentó una solicitud posterior de protección internacional, en el sentido del art. 2, letra q), de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013 (LA LEY 10586/2013), sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (6) . Esta nueva solicitud se basó en que se había convertido al cristianismo y temía ser perseguido en Irán. La OFEA, mediante resolución de 24 de junio de 2020, le denegó el estatuto de refugiado en base al art. 3.2 de la Ley Federal austriaca sobre la Concesión de Asilo, de 16 de agosto de 2005, que establece: «Normalmente, al extranjero que presente una solicitud posterior…no se le concederá el estatuto de beneficiario del derecho de asilo si el riesgo de persecución está basado en circunstancias creadas por el extranjero por decisión propia tras abandonar su país de origen, salvo si se trata de actividades legales en Austria y se demuestra que constituyen la expresión y continuación de convicciones ya mantenidas en el país de origen». En efecto, la OFEA entendió que el riesgo de persecución había surgido in situ y había sido creado por el propio solicitante. Sin embargo, le concedió el estatuto de protección subsidiaria y un derecho de residencia temporal ya que constató que se había convertido al cristianismo, y podía ser perseguido en caso de regresar a su país natal.
En el caso que nos ocupa, no se trata del supuesto típico de petición de asilo por persecución en su país natal por sus creencias religiosas, sino por la persecución que tendría si regresara a la República Islámica de Irán convertido en cristiano
JF recurrió esa resolución de 24 de junio de 2020 y el Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo lo estimó, mediante sentencia de 29 de septiembre. Según el Tribunal, si bien en el marco de una solicitud posterior el riesgo de persecución basado en circunstancias creadas por el solicitante por decisión propia excluye «normalmente» que se reconozca el estatuto de refugiado, en determinados casos cabe que tal estatuto se conceda si no existe un abuso del solicitante —abuso que no se desprende de la resolución—. Además, el Alto Tribunal señala que tampoco basta para denegar el estatuto de refugiado el hecho de que no hubiera indicios que demostraran que la conversión al cristianismo del solicitante era la continuación de convicciones previas en su país de origen, como exige la disposición austriaca.
La OFEA interpuso recurso de casación contra la sentencia de 29 de septiembre de 2020 al interpretar el art. 3.2º Ley de Asilo de una forma más restrictiva que el Tribunal Supremo. Según la OFEA, esta disposición establece como regla general la denegación del estatuto de refugiado a los solicitantes que, en el Estado miembro de acogida, hayan creado por decisión propia las circunstancias que den lugar al riesgo de persecución invocado. Y señala que la única excepción a esta norma general es el supuesto de que las actividades en cuestión sean legales en Austria y se demuestre que constituyen la expresión y continuación de convicciones ya mantenidas por el solicitante en su país de origen.
Para el órgano jurisdiccional remitente, en la medida en que el art. 3.2º transpone al Derecho austriaco el art. 5.3º Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011 (LA LEY 24354/2011), por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (7) , la solución del litigio principal depende de la interpretación de esta última disposición.
En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al TJUE la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Debe interpretarse el art. 5, ap. 3 Directiva [2011/95 (LA LEY 24354/2011)] en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual, normalmente, no se concede a un extranjero que presenta una solicitud posterior el estatuto de beneficiario del derecho de asilo si el riesgo de persecución está basado en circunstancias creadas por el extranjero por decisión propia tras abandonar su país de origen, salvo si se trata de actividades lícitas en Austria que constituyen la expresión y continuación de convicciones mantenidas en el país de origen?».
II. Directiva 2011/95/UE: petición de asilo por motivos religiosos y necesidades de protección internacional surgidas in situ
1. Persecución por motivos religiosos
A) El derecho a profesar las creencias religiosas libremente elegidas y a cambiarlas
La Directiva 2011/95/UE (LA LEY 24354/2011) se refiere expresamente a la religión en varias ocasiones. En primer lugar, en el considerando 29, cuando se refiere a la persecución por motivos religiosos que exige el art. 1.A (2) de la Convención de Ginebra para reconocer la condición de refugiado. Posteriormente, en el art. 2, ap. d), cuando define el concepto de refugiado como «un nacional de un tercer país que, debido a fundados temores a ser perseguido por motivos de…religión…se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiere acogerse a la protección de tal país…y al que no se aplica el art. 12».
En relación a los motivos de persecución, el art. 10.1º de la Directiva señala:
«Al valorar los motivos de persecución, los Estados miembros tendrán en cuenta los siguientes elementos:…b) el concepto de religión comprenderá, en particular, la profesión de creencias teístas, no teístas y ateas, la participación o la abstención de participar en cultos formales en privado o en público, ya sea individualmente o en comunidad, así como otros actos o expresiones de opinión de carácter religioso, o formas de conducta personal o comunitaria basadas en cualquier creencia religiosa u ordenadas por esta».
Por tanto, la Directiva no define lo que es religión, lo que no facilita determinar cuándo se está ante una persecución religiosa. Lo que reconoce son diferentes manifestaciones del derecho de libertad religiosa —recordemos que su contenido viene dado por los diversos modos en que tradicionalmente ha sido negado—. En cuanto al derecho a profesar creencias, cualquier individuo puede profesar las que quiera, a mantenerlas frente a terceros y puede hacer proselitismo siempre que su ejercicio no sea abusivo. Este derecho ampara, igualmente, no profesar ninguna creencia (agnosticismo) y rechazar toda creencia religiosa (ateísmo).
En la sentencia de 25 de mayo de 1993, sobre el caso Kokkinakis c. Grecia, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos [TEDH] declaró el siguiente principio general:
«Tal y como garantiza el art. 9, la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión constituye una de las bases de una «sociedad democrática» en el sentido del Convenio [CEDH (LA LEY 16/1950)]. Figura en su dimensión religiosa entre los elementos más esenciales de la identidad de los creyentes y de su concepción de la vida, pero es también un bien preciado para los ateos, los agnósticos, los escépticos o los indiferentes. Es una manifestación del pluralismo, claramente conquistado en el curso de siglos, consubstancial a nuestra sociedad» (ap. 31).
Por su parte, el derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión queda garantizado en el art. 10 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (LA LEY 12415/2007), como lo hace el art. 9 CEDH (LA LEY 16/1950) —que tiene su mismo sentido y alcance, conforme a lo dispuesto en el art. 52.3º de la Carta—. Y el TJUE, en la ya citada sentencia de 5 de septiembre de 2012 (caso República Federal de Alemania v. Y Z), ha afirmado que «la libertad de religión constituye uno de los pilares de una sociedad democrática y es un derecho humano fundamental. La injerencia en el derecho a la libertad de religión puede ser de tal gravedad como para equipararla a los casos contemplados en el art. 15, ap. 2, del CEDH (LA LEY 16/1950)» (ap. 57).
En relación con el derecho a cambiar las creencias religiosas profesadas, este derecho aparece expresamente mencionado en el art. 18 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (LA LEY 22/1948) —texto impregnado de valores occidentales de matriz cristiana—. Por otro lado, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en su Observación General núm. 22, de 20 de julio de 1993, interpretó el art. 18.2 del Pacto Internacional en los siguientes términos: «El Comité hace notar que la libertad de «tener o adoptar» una religión o unas creencias comporta forzosamente la libertad de elegir la religión o las creencias, comprendido el derecho a cambiar las creencias actuales por otras o adoptar opiniones ateas, así como el derecho a mantener la religión o las creencias propias». Por su parte, el art. 9 del CEDH (LA LEY 16/1950) incluye la libertad de cambiar de religión o de convicciones en el derecho de libertad religiosa, igual que el art. 10.1º de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
El Parlamento Europeo ha publicado algunas Resoluciones en relación con las persecuciones por motivos de religión. En la reciente de 3 de mayo de 2022, sobre la persecución de las minorías por motivos de creencias o de religión (2021/2055(INI)) (8) , hace hincapié en que la libertad religiosa, que incluye entre otros derechos el de apostasía, está protegida por el Derecho internacional. Y destaca que «la promoción y la protección de estos derechos han contribuido al progreso de los derechos humanos y de la democracia en una serie de contextos…[y] reconoce que las violaciones de estos derechos a menudo exacerban o dan lugar a la intolerancia, lo que a menudo constituyen indicadores tempranos de violencia y de conflictos potenciales» (ap. 4).
Cabe destacar, por otro lado, que entre las funciones del Enviado Especial para la promoción de la libertad de pensamiento, conciencia y religión fuera de la Unión —el primer designado con tal cargo fue en mayo de 2016—, está la promoción del derecho de apostasía y colaborar estrechamente con el representante especial de la Unión para los derechos humanos y el Grupo «Derechos Humanos» del Consejo (COHOM). Sin duda, este cargo constituye el reconocimiento claro de la libertad de religión en la agenda de derechos humanos de la política exterior y de las acciones exteriores de la Unión, tanto a nivel bilateral como multilateral, así como en el marco de la cooperación para el desarrollo (9) .
Por lo que respecta al Derecho interno austriaco, los documentos constitucionales del país prevén la libertad de creencias y prohíben la discriminación religiosa. Se reconoce el derecho de los ciudadanos a unirse, a participar, a abandonar o a abstenerse de asociarse con cualquier comunidad religiosa. En Austria viven casi nueve millones de personas y se estima que más de la mitad, concretamente el 55,2% de la población, es católica (10) —la Iglesia Católica está reconocida históricamente y de forma explícita por su Concordato con Austria de 1934—. Los musulmanes representan el 8,3%. De entre las confesiones minoritarias, cabría destacar varias victorias de los testigos de Jehová ante el TEDH, que han supuesto la condena al Estado austriaco por violar el CEDH (LA LEY 16/1950) (por ejemplo, la sentencia de 31 de julio de 2008, caso Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas y otros; las sentencias de 12 de marzo de 2009, casos Löffelmann y Gütl; la sentencia de 19 de marzo de 2009, caso Lang, y la sentencia 25 de septiembre de 2012, caso Jehovas Zeugen in Österreich).
Según se indica en la sentencia del TJUE que estamos analizando, la OFEA concedió al solicitante de asilo el estatuto de protección subsidiaria y un derecho de residencia temporal, porque «constató que JF había demostrado de manera creíble que su conversión al cristianismo en Austria se había producido «por convicción interior», que practicaba activamente esa religión y que, por esta razón, corría el riesgo de verse expuesto, en caso de regreso a Irán, a una persecución individual» (ap. 17). Así pues, para el organismo público austriaco competente en extranjería y asilo, la conversión al cristianismo del solicitante de asilo es sincera por sus convicciones religiosas profundas.
Aunque no se especifican en la sentencia del TJUE las pruebas que la OFEA llevó a cabo para comprobar el nivel de religiosidad de JF, la constatación de su fe fue indudable. Se pudo comprobar que la «convicción interior» religiosa del solicitante se correspondía con su manifestación externa, al ser practicante, y se descarta la falsedad o simulación. Es de imaginar que por medio de entrevistas con JF, se pudo contrastar la veracidad de sus creencias y de las pruebas aportadas. Efectivamente, la OFEA reconoce la fidedigna «renovación espiritual» del solicitante de asilo.
En definitiva, JF se convirtió al cristianismo, que es la religión mayormente profesada en Austria y está en la historia de Europa de forma determinante. Del mismo modo que un individuo es libre para cambiar de ideología, también lo es para la conversión religiosa. Y en este caso, parece evidente que el solicitante de asilo desea tener una vida nueva, con el furor del converso, que quiere una renovación plena para dejar atrás el triste pasado.
B) Alta persecución por motivos religiosos
El art. 33 de la Convención de Ginebra prevé, en su ap. 1, que «ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de…religión». Claramente, esta disposición tiene especial importancia con relación a los países en los que los fieles de algunas religiones son creyentes de alto riesgo y donde cambiar de religión es un delito sancionable, incluso, con la pena de muerte.
Según consta en la sentencia del TJUE que analizamos, la OFEA reconoce que, si el solicitante de asilo regresara a su país de origen tras convertirse al cristianismo, podría ocasionarle una persecución. Y es que, como hemos señalado, en algunos países la religión es una cuestión de vida o muerte, y la persecución por motivos religiosos que algunos creyentes sufren es inhumana.
Tanto el significado como el alcance del acto de repudio de las creencias religiosas no son unívocos en las tres grandes religiones monoteístas (11) . En el ámbito de las iglesias cristianas, y más especialmente en el Derecho de la Iglesia Católica, se garantiza una mayor seguridad jurídica al fiel que apostata al determinar los elementos que configuran el acto de la apostasía y los efectos que se derivan. El judaísmo no anima a la conversión a su religión. Y en el islam, en algunos países musulmanes la apostasía de la religión islámica está prohibida al considerarse como una gran traición a la familia y a los demás ciudadanos. Habitualmente estos países dicen reconocer la importancia de los valores democráticos, si bien, para ellos, la religión es ley y Dios no se discute —su respeto por los derechos humanos es perfectamente descriptible—. Conviene recordar que los miembros de la Organización para la Cooperación Islámica tienen su propio sistema de derechos humanos, que fija la sharía como fuente principal. Además, la religión musulmana permea cada aspecto de la vida pública.
En la citada Resolución de 3 de mayo de 2022, el Parlamento Europeo lamenta que en más de 70 países del mundo las autoridades apliquen disposiciones en materia de Derecho penal o pretendan introducir nuevas disposiciones legislativas que establecen castigos por actos de blasfemia, herejía, apostasía, difamación de la religión o insultos contra ella, y la conversión, incluida la pena de muerte. Asimismo, observa que algunas disposiciones legislativas vigentes se utilizan de manera desproporcionada contra las personas pertenecientes a minorías religiosas y fomentan un clima de intolerancia religiosa que puede conllevar violencia colectiva contra las comunidades minoritarias y la destrucción de lugares de culto. Por ello, pide a la Unión que intensifique su diálogo político con todos los países afectados para derogar dichas disposiciones y destaca que la acción exterior de la Unión en apoyo de la promoción de la libertad religiosa ayudaría a la abolición de las leyes sobre la blasfemia en todo el mundo (ap. 28).
Por otro lado, la citada Resolución hace referencia a los refugiados en varias ocasiones. En primer lugar, en el ap. 14, alude a la formación que deben tener los interlocutores humanitarios acerca de «las sensibilidades propias a los grupos religiosos y de creencias minoritarias en aquellas circunstancias en las que las personas hayan sido desplazadas a fin de proporcionar una ayuda y una protección más inclusivas a un amplio abanico de poblaciones refugiadas». Y solicita a las delegaciones de la Unión y a las representaciones de los Estados miembros que apoyen a los defensores de los derechos humanos y a los periodistas que trabajan con las minorías religiosas y, en su caso, «faciliten la expedición de visados de emergencia y ofrezcan refugio temporal en los Estados miembros de la Unión cuando estas personas se encuentren en peligro» (ap. 43).
Además, el Parlamento Europeo pide a los Estados miembros que refuercen los mecanismos jurídicos e institucionales de protección para salvaguardar los derechos humanos de las personas pertenecientes a minorías religiosas, así como de cualquier persona en situación de vulnerabilidad, como los refugiados, para que gocen de una protección completa en virtud de sus derechos fundamentales y sin discriminación religiosa (ap. 37). Y defiende la religión cuando afirma que la violencia contra las minorías religiosas durante los conflictos puede hacerlas vulnerables a nuevos ataques en los campos de refugiados debido a malas interpretaciones de los principios humanitarios de neutralidad y universalidad, y a la «presunción generalizada de que la religión no es esencial o que es la causante de divisiones» (ap. 40).
El TJUE se refirió, como ya hemos indicado, a la cuestión de la persecución por motivos religiosos en el caso República Federal de Alemania v. Y Z. En este caso, los demandantes de asilo eran dos ciudadanos de Pakistán, que tenían alto riesgo de persecución si volvían a su país. El TJUE consideró que se les debía de proteger. Por su parte, el TEDH se ha pronunciado en varias ocasiones sobre los riesgos de alta persecución que sufre un nacional de un tercer país en su país de origen debido a la conversión religiosa; de hecho, en varias ocasiones ha paralizado las expulsiones. Por ejemplo, en la sentencia de 23 de marzo de 2016, sobre el caso F.G., el TEDH concluyó que habría una violación de los arts. 2 (LA LEY 16/1950) y 3 CEDH (LA LEY 16/1950) si Suecia expulsaba a un iraní convertido al cristianismo sin valorar las consecuencias de su conversión en su país natal (12) . Por su parte, en la sentencia A. c. Suiza, de 19 de diciembre de 2017, que resuelve la demanda de un ciudadano iraní que se había convertido al cristianismo en el país helvético, se matiza el riesgo real de malos tratos a su regreso (13) . En otra sentencia contra Suiza, de 5 de noviembre de 2019, sobre el caso A.A., se presenta un supuesto de asilo y expulsión de un ciudadano afgano convertido al cristianismo. En este caso, el TEDH ampara al observar que, según fuentes internacionales, los afganos convertidos al cristianismo son perseguidos en Afganistán, y habría, por tanto, una violación del art. 3 CEDH (LA LEY 16/1950) si el solicitante fuera devuelto a su país de origen (14) .
En España, la Audiencia Nacional también se ha referido a la alta persecución por motivos religiosos en Irán, en un caso de petición de asilo de un iraní convertido en España a la religión Bahai. Concretamente, en su sentencia de 26 de diciembre de 2013, se afirma que «el recurrente se convirtió a la fe Bahai…por lo que existe un riesgo de persecución en caso de regresar a Irán» (FJ 4).
La entidad religiosa Puertas Abiertas, que es una entidad muy solvente, acaba de publicar la Lista Mundial de la Persecución (LMP) 2024 (15) —desde 1992, Puertas Abiertas Internacional (Open Doors International) elabora este documento—. La LMP es una clasificación de los países donde los cristianos sufren la persecución y la discriminación más extremas. Según el documento, Irán, que es el país de origen de JF, ocupa el puesto número 9 en la LMP.
Irán cuenta con una teocracia gobernante y según el informe, los cristianos que se convierten del islam se enfrentan a grandes dificultades. La conversión del islam al cristianismo es ilegal en Irán, y cualquiera que sea sorprendido como converso puede ser detenido y encarcelado. El Gobierno considera la conversión como un intento de Occidente de socavar el islam y el gobierno islámico de Irán. Esto significa que cualquiera que sea descubierto como miembro de una iglesia puede ser acusado de un delito contra la seguridad nacional, que puede conllevar largas penas de prisión. Algunos cristianos son puestos en libertad y vigilados, y saben que una segunda detención supondría una larga pena de prisión. Igualmente, los cristianos conversos que abandonaron el islam también pueden sufrir presiones de sus familias y comunidades. Asimismo, en el informe se indica que cualquiera que se convierta del islam corre el riesgo de perder su trabajo, la certificación de sus estudios y el acceso a iniciar cualquier tipo de negocio.
Parece claro, conforme a este documento, que convertirse al cristianismo es considerado como una forma de herejía por las autoridades iraníes, así como por la gran mayoría de su población. Tal es la situación que cabe recordar que en su resolución S35/1, sobre el deterioro de la situación de los derechos humanos en la República Islámica de Irán, especialmente con respecto a las mujeres y los niños, adoptada el 24 de noviembre de 2022 (16) , el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas decidió establecer una misión internacional independiente de investigación sobre la República Islámica de Irán.
III. La interpretación del art. 5.3º de la Directiva 2011/95
Como resume el Abogado General Jean Richard de la Tour en sus conclusiones de 15 de junio de 2023 elevadas al TJUE en el asunto que estamos analizando, el concepto de refugiado que define el art. 2, letra d), de la Directiva 2011/95 (LA LEY 24354/2011), comprende «no solo la situación de una persona que ha huido de su país de origen por temor a ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas o pertenencia a un determinado grupo social, sino también la de una persona que, aunque ya se encuentra fuera de ese país, teme regresar a él debido al riesgo de persecución al que se expone por las actividades que ha realizado en el Estado miembro de acogida, es decir, in situ» (ap. 37). Efectivamente, coexisten diferentes motivos en ambas situaciones, y en todas ellas la persona está fuera de su país natal.
La controversia que se plantea al TJUE está en la interpretación del ap. 3 del art. 5 de la citada Directiva. Este art. especifica las normas particulares relativas a la apreciación de una necesidad de protección internacional surgida in situ. Y se aplica, por tanto, a una solicitud posterior si la autoridad competente comprueba, tras un examen preliminar, que los elementos o los hechos nuevos presentados por el solicitante incrementan la probabilidad de que este cumpla los requisitos de concesión de protección internacional.
Mientras que el ap. 2, del art. 5 enuncia el principio según el cual la autoridad competente puede determinar la existencia de fundados temores a ser perseguido por el ejercicio de actividades in situ, el ap. 3 permite a dicha autoridad denegar la condición de refugiado en caso de instrumentalización del procedimiento de concesión de protección internacional. Este apartado reza:
«Sin perjuicio de la Convención de Ginebra, los Estados miembros podrán determinar que, normalmente, al solicitante que presente una solicitud posterior no se le concederá el estatuto de refugiado si el riesgo de persecución está basado en circunstancias creadas por el solicitante por decisión propia tras abandonar el país de origen».
Por tanto, el art. 5.3ºde la Directiva faculta a los Estados a no incluir en el estatuto de refugiado a las personas que intenten abusar del sistema europeo común de asilo. Sin embargo, la cuestión planteada al TJUE surge por el requisito nuevo que introduce la disposición austriaca que para demostrar la necesidad de protección internacional surgida in situ, debe acreditarse que las actividades desarrolladas por el solicitante constituyen la continuación de convicciones u orientaciones ya manifestadas en su país de origen.
En cuanto a la redacción del ap. 3, del art. 5, el TJUE afirma que el adverbio «normalmente» no excluye que, incluso en tales circunstancias, «pueda reconocerse a un solicitante el referido estatuto, en determinadas condiciones» (ap. 26). Por lo que respecta al contexto del ap. 3, el TJUE señala que la Convención de Ginebra constituye la piedra angular del régimen jurídico internacional de protección de refugiados, por lo que la interpretación de las disposiciones de la Directiva 2011/95 (LA LEY 24354/2011) «debe efectuarse no solo a la luz de la estructura general de esta Directiva, sino respetando igualmente dicha Convención» (ap. 27). Y recuerda que el art. 5 de la Directiva tiene por objeto «las necesidades de protección internacional surgidas in situ. Este concepto debe ser un concepto común, tal y como enuncia el considerando 25 de dicha Directiva» (ap. 28).
Por tanto, según el TJUE afirma en la sentencia, la facultad que el art. 5.3º de la Directiva confiere a los Estados miembros debe interpretarse de modo restrictivo porque el concepto de refugiado
«no establece ninguna restricción a que los fundados temores a ser perseguido por uno o varios de los motivos de persecución enunciados en dicho art. puedan basarse en actividades en que ha participado el solicitante desde que dejó el país de origen y que no constituyan la expresión y la continuación de convicciones u orientaciones ya mantenidas en ese país» (ap. 30).
Y la negativa a reconocer el estatuto de refugiado a raíz de una solicitud posterior de protección internacional, sobre la base del art. 5.3º, «tiene por objeto, habida cuenta del elemento intencional inherente a la expresión «circunstancias creadas por decisión propia», sancionar una intención abusiva del solicitante que haya «creado artificialmente» las circunstancias en las que se basa el riesgo de persecución al que estaría expuesto en caso de regresar a su país de origen y haya instrumentalizado así el procedimiento aplicable de concesión de protección internacional» (ap. 32).
Así pues, como el TJUE señala, se requiere una evaluación individual de la solicitud posterior, a «la luz de todas las circunstancias de que se trate, teniendo en cuenta todos los hechos pertinentes, realizada por las autoridades competentes de los Estados miembros conforme al art. 4, ap. 3, de la referida Directiva» (ap. 34). De ello se sigue que el art. 5.3º no puede interpretarse en el sentido de que «permite a los Estados miembros establecer una presunción según la cual toda solicitud posterior basada en circunstancias que el solicitante haya creado por decisión propia tras abandonar el país de origen es, a priori, el resultado de una intención abusiva y de instrumentalización del procedimiento de concesión de protección internacional» (ap. 36).
Y es que, como señala el Abogado General Jean Richard de la Tour en el ap. 41 de sus conclusiones al asunto que analizamos, la autoridad competente no puede apreciar la existencia de un abuso de derecho por el mero hecho, por ejemplo,
«de que el solicitante se haya convertido a otra religión o haya revelado su homosexualidad después de salir del país de origen. Este enfoque vulneraría no solo la necesidad de protección internacional de dicho solicitante, ya que las actividades que desarrolla in situ pueden en todo caso exponerle a un riesgo de persecución o de sufrir daños graves si regresa a ese país, sino también los derechos fundamentales que le garantiza la Carta, como el derecho a la libertad religiosa».
En este sentido, el ACNUR ha señalado que
«aun cuando no pueda demostrarse que el solicitante ya había manifestado las convicciones…en el país de origen, debe disfrutar de libertad…religiosa…dentro de los límites definidos en el art. 2 de la [Convención de Ginebra]…Estas libertades comprenden el derecho a cambiar de religión o de convicciones, cambio que puede producirse después de la salida, por ejemplo, debido a la insatisfacción con la religión o la política del país de origen, o por un mayor conocimiento de las repercusiones de determinadas políticas» (17) .
La evaluación que debe realizar la autoridad nacional competente de todas las circunstancias de cada caso excluye cualquier forma de automatismo en la decisión de la autoridad competente. En lo que respecta a la persecución por motivos religiosos, se suele contrastar y enjuiciar el relato de los hechos de la demanda con informes de distintas procedencias. La Agencia de Asilo de la Unión Europea (18) , el ACNUR (19) y el TEDH (20) comparten un planteamiento similar en relación con las modalidades de examen que la autoridad competente debe realizar, y el Abogado General Jean Richard de la Tour, en sus conclusiones, lo resume así: En primer lugar, se «debe examinar si las actividades desarrolladas in situ ponen de manifiesto una convicción…real, sincera y seria. Este examen ha de permitir determinar en qué medida el solicitante seguirá realizando tales actividades al regresar a su país de origen y apreciar así la magnitud y la naturaleza de los riesgos a los que estará expuesto…incluso una persona cuya conversión no fuera sincera, pero quedase materializada en el acto del bautismo, podría ser considerada por las autoridades de determinados países, como Irán…culpable de un delito de apostasía que acarree…el riesgo real de ser perseguida en caso de regresar a ese país. En segundo lugar, la autoridad competente debe apreciar en qué medida las actividades desarrolladas in situ pueden captar la atención de los agentes de persecución o llegar a su conocimiento y, en su caso, la manera en que son percibidas por ellos (si son percibidas como actividades de «simulación» o…como demostrativas de una característica relacionada, por ejemplo, con la religión…que ocasione actos de persecución)» (ap. 49).
Por tanto, si tras la evaluación individual de la solicitud posterior se comprueba que las circunstancias denotan una intención abusiva y de instrumentalización del procedimiento aplicable por parte del solicitante, no puede concederse, como el TJUE afirma, «el estatuto de refugiado en el sentido del art. 2, letra e), de la Directiva 2011/95 (LA LEY 24354/2011), aunque dicho solicitante tenga fundados temores de ser perseguido en su país de origen como consecuencia de tales circunstancias y, por lo tanto, debiera ser calificado de «refugiado» en el sentido del art. 1, sección A, de la Convención de Ginebra» (ap. 40).
De la evaluación individual de su solicitud posterior, se concluye la autenticidad de la conversión religiosa y se descarta que el solicitante creara artificialmente las condiciones necesarias para ser considerado refugiado
En cuanto a las dudas del órgano jurisdiccional remitente sobre la compatibilidad con la Directiva 2011/95 (LA LEY 24354/2011) del requisito impuesto por la normativa austriaca, en virtud del cual las actividades que dan lugar al riesgo de persecución que invoca el solicitante deben ser legales en el Estado miembro de acogida, el TJUE afirma que «basta con recordar que, a tenor del art. 2 de la Convención de Ginebra, «todo refugiado tiene, respecto del país donde se encuentra, deberes que, en especial, entrañan la obligación de acatar sus leyes y reglamentos, así como [las] medidas adoptadas para el mantenimiento del orden público». De ello se deduce que la expresión «sin perjuicio de la Convención de Ginebra», que figura en dicho art. 5, ap. 3, no puede interpretarse en el sentido de que se opone a tal requisito previsto por el Derecho nacional» (ap. 45).
En definitiva, ninguna disposición de la Directiva 2011/95 (LA LEY 24354/2011) exige, para demostrar una necesidad de protección internacional surgida in situ, que las actividades desarrolladas por el solicitante sean legales en el territorio del Estado miembro de acogida, ni que se tenga que acreditar que constituyen la continuación de convicciones u orientaciones ya manifestadas en su país de origen. Por tanto, la disposición austriaca añade un requisito que no está previsto en la Directiva, e impide garantizar la uniformidad de criterios perseguida por el legislador de la Unión a efectos del reconocimiento de las necesidades de protección internacional surgidas in situ. El enfoque dado por el legislador austriaco obligaría al solicitante a acreditar que ya practicaba el cristianismo en Irán, y, sin embargo, las solicitudes posteriores pueden incluir hechos nuevos, entre los que se incluye ejercer el derecho a cambiar de religión.
Por ello, el TJUE responde a la cuestión prejudicial planteada, afirmando que el art. 5.3º Directiva 2011/95/UE (LA LEY 24354/2011) se debe interpretar en el sentido de que «se opone a una normativa nacional en virtud de la cual el reconocimiento del estatuto de refugiado a raíz de una solicitud posterior, en el sentido del art. 2, letra q), de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013 (LA LEY 10586/2013), sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, basada en un riesgo de persecución derivado de circunstancias creadas por el solicitante por decisión propia tras abandonar su país de origen, se supedita al requisito de que tales circunstancias constituyan la expresión y continuación de convicciones del solicitante ya mantenidas en ese país».
IV. Conclusiones
El asunto analizado ha permitido al TJUE especificar los requisitos y límites conforme a los cuales, los Estados pueden reconocer la existencia de una necesidad de protección internacional basada en la actividad realizada por un solicitante tras salir de su país natal, es decir, in situ.
Como se ha expuesto, la Directiva 2011/95/UE (LA LEY 24354/2011) no permite presumir automáticamente intenciones abusivas en solicitudes posteriores de protección internacional basadas en circunstancias creadas por el solicitante tras abandonar su país. Cada solicitud se debe evaluar individualmente a la luz de todas las circunstancias. Por tanto, si el solicitante cumple con los requisitos, se debe reconocer el estatuto de refugiado. Y si se comprueba que existen intenciones abusivas, se puede denegar, aunque exista temor fundado de que sea perseguido en su país natal. No obstante, en este supuesto aún disfrutará de la protección de la Convención de Ginebra, que prohíbe la expulsión a lugares donde su vida o su libertad peligren por motivos como la religión.
En el caso analizado, de lo que no se dudó en ningún momento fue de la credibilidad del solicitante respecto de su conversión religiosa al cristianismo, ni tampoco se dudó del temor fundado a que fuera perseguido por tal motivo si regresara a la República Islámica de Irán. De la evaluación individual de su solicitud posterior, se concluye la autenticidad de la conversión religiosa y se descarta que el solicitante creara artificialmente las condiciones necesarias para ser considerado refugiado.
Efectivamente, la cuestión de fondo del asunto gira en torno a la conversión religiosa. En la Unión Europea, como no podía ser de otro modo en Estados que se califican como democráticos y de Derecho, se permite esta manifestación del ejercicio de la libertad religiosa que está consagrada en el art. 10 de la Carta de los Derechos Fundamentales. La diversidad ayuda al progreso y las sociedades sin diversidad están más atrasadas. Claramente, donde no hay diversidad no hay desarrollo, y por ello es imposible imponer democracias en sociedades que no están preparadas —como ocurre, entre otros lugares, en Oriente Medio—. En estos otros países, hay personas que son perseguidas por su fe y sufren ataques violentos.
La conversión religiosa que se produce posteriormente a la salida del país de origen suele plantear cierta desconfianza. Sin embargo, el ejercicio de este derecho está estrechamente unido a la idea que todo solicitante de asilo tiene de querer una vida nueva. Estas personas llevan consigo una enorme carga de sufrimiento y desesperación, y huyen de persecuciones, conflictos, etc. Buscan una vida mejor y eso también es lo que desean quienes se convierten a una religión; aspiran a otra vida alejada de la que han padecido. Quieren seguridad y la religión se puede convertir en su protección, y en la única esperanza.
Lo habitual es que quien solicita protección internacional quiera olvidar su pasado aterrador, que le impide pensar en el futuro, e intenta resolver como puede su vida día a día. Sabe de donde viene y por eso no quiere regresar. Solo importa el momento presente y, probablemente, tener convicciones religiosas libremente elegidas es de lo poco que reconforta para sobrevivir con dignidad.
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