I. Razones y objetivos de la propuesta
La propuesta se deriva de la Resolución del Parlamento Europeo de 17 de febrero de 2022, cuyo objetivo es promover las asociaciones y otras organizaciones sin ánimo de lucro en la UE con miras a realizar el mercado interior, proteger sus derechos fundamentales y fomentar un espacio democrático en la UE. Más concretamente, la Resolución pedía a la Comisión, de conformidad con el art. 225 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957) («TFUE»), que presentara dos nuevas propuestas legislativas: un Reglamento (con arreglo al art. 352 del TFUE (LA LEY 6/1957)) para crear la forma jurídica de la «asociación europea» y una Directiva (con arreglo al art. 114 del TFUE (LA LEY 6/1957)) para armonizar las normas mínimas comunes aplicables a las organizaciones sin ánimo de lucro («OSAL»). La Comisión Europea respondió positivamente al llamamiento del Parlamento Europeo señalando la necesidad de crear un entorno propicio para el sector sin ánimo de lucro, del que las asociaciones son la forma jurídica más presente.
La propuesta tiene por objeto mejorar el funcionamiento del mercado interior para las asociaciones sin ánimo de lucro mediante el establecimiento de medidas de coordinación de las condiciones de creación y funcionamiento de asociaciones transfronterizas europeas (ECBA, por sus siglas en inglés), con el fin de facilitar el ejercicio efectivo de la libertad de circulación de las asociaciones sin ánimo de lucro que operan en el mercado interior.
Las asociaciones sin ánimo de lucro
- — Representan la forma jurídica predominante entre las organizaciones sin ánimo de lucro de la Unión Europea, con un número estimado de 3,8 millones presentes en los Estados miembros de la UE. Las asociaciones sin ánimo de lucro son también las más numerosas de las cuatro formas jurídicas tradicionalmente comprendidas en la economía social. De ellas, 310 000 asociaciones sin ánimo de lucro operan en más de un Estado miembro, mientras que otras 185 000 podrían, en teoría, participar en actividades transfronterizas si se eliminaran los obstáculos.
- — Son organizaciones que se mueven por los principios clave de la economía social: la primacía de las personas y de la finalidad social o medioambiental sobre el beneficio, la reinversión de la mayoría de las ganancias y los excedentes para realizar actividades en favor de los socios/usuarios («interés colectivo») o de la sociedad en general («interés general») y una gobernanza democrática o participativa.
- — Operan en sectores que tienen incidencia en la sociedad, como la asistencia sanitaria, los servicios sociales, la inclusión social, la cultura, el deporte, la investigación y el desarrollo, la educación y la formación, cuya contribución al PIB de la UE es del 2,9 %. A través de su estructura basada en la afiliación, también tienen un efecto multiplicador directo sobre los ciudadanos que tienen la condición de socios, donantes o beneficiarios de sus actividades. Cuando se prestan a cambio de una remuneración, las actividades de las asociaciones sin ánimo de lucro constituyen un servicio en el sentido del art. 57 TFUE (LA LEY 6/1957).
- — Tienen un efecto positivo para garantizar la justicia social y la prosperidad de los ciudadanos de la UE y desempeñan un papel importante en el crecimiento en el mercado interior. Sin embargo, su potencial socioeconómico no se aprovecha plenamente. Solo podrá explotarse todo el potencial del mercado interior si todos los participantes disfrutan de los derechos que en él se establecen. A tal fin, las asociaciones sin ánimo de lucro necesitan un marco jurídico predecible que les permita llevar a cabo sus actividades sin obstáculos, en particular cuando lo hagan a escala transfronteriza dentro del mercado interior.
En la actualidad, las asociaciones sin ánimo de lucro y sus actividades están reguladas de manera diferente por legislación específica en veinticuatro Estados miembros. Esto genera inseguridad jurídica y da lugar a que se establezcan diferentes procedimientos y requisitos administrativos. Las normas sobre constitución, afiliación y gobernanza imponen requisitos diferentes. Por ejemplo, el número de personas físicas o jurídicas necesarias para constituir una asociación sin ánimo de lucro oscila entre tres y veinte, según el Estado miembro. Se aplican requisitos diferentes cuando se trata de adquirir la condición de socio o desempeñar una función ejecutiva en la asociación sin ánimo de lucro, en algunos casos relacionados con la nacionalidad o la residencia legal. Aunque todas las asociaciones sin ánimo de lucro cuentan con un órgano ejecutivo y decisorio, las normas relativas a su gobernanza varían de un Estado miembro a otro. Además, la adquisición de la personalidad jurídica de las asociaciones sin ánimo de lucro se rige por normas diferentes: algunos Estados miembros conceden personalidad jurídica en el momento de la inscripción en el registro, otros cuando la reconocen las autoridades nacionales o por el mero hecho de la constitución. Las posibilidades de llevar a cabo actividades económicas también varían.
Además, una amplia mayoría de los Estados miembros no reconoce las asociaciones de otros Estados miembros que tienen intención de llevar a cabo actividades transfronterizas. De este modo, las asociaciones sin ánimo de lucro que desean llevar a cabo actividades económicas en otro Estado miembro se ven obligadas a constituir y registrar una nueva asociación en ese Estado miembro, lo que conlleva costes y trámites administrativos adicionales. Este hecho también tiene consecuencias en lo que respecta a la canalización de capitales entre asociaciones sin ánimo de lucro, ya que impide que los capitales puedan circular sin obstáculos y perjudica la capacidad de estas asociaciones para desarrollar sus actividades en otro Estado miembro. Las normas también difieren en cuanto al acceso al capital y existen dificultades para acceder a préstamos, créditos y garantías de carácter financiero en las entidades de crédito. Dado su carácter no lucrativo, estos obstáculos son especialmente importantes y agravan la carga financiera que estas asociaciones deben soportar cuando operan a escala transfronteriza en la Unión.
II. Contexto de la evaluación de impacto
En el contexto de la evaluación de impacto en la que se apoya la presente propuesta, estas divergencias imponen costes de cumplimiento injustificados a las asociaciones sin ánimo de lucro que desean llevar a cabo actividades en varios Estados miembros, crean inseguridad en cuanto a las obligaciones que les son aplicables y pueden tener un efecto disuasorio para la prestación de servicios y su ulterior desarrollo, lo que tendría una incidencia social en el mercado interior. Esta heterogeneidad no solo va en menoscabo del correcto funcionamiento del mercado interior, sino que también tiene efectos negativos para la libertad de asociación, así como para la libertad de expresión e información, y, en última instancia, dificulta que las asociaciones sin ánimo de lucro exploten todo su potencial para generar valor económico y social en la UE.
III. Explicación detallada de las disposiciones específicas de la propuesta
La propuesta de Directiva establece medidas para coordinar las condiciones de creación y funcionamiento de las «asociaciones transfronterizas europeas» (ECBA), con el fin de facilitar que las asociaciones sin ánimo de lucro ejerzan de manera efectiva sus derechos relacionados con la libertad de establecimiento, la libre circulación de capitales, la libertad de prestar y recibir servicios, y la libre circulación de mercancías en el mercado interior. Contiene las disposiciones siguientes:
El capítulo 1 contiene, en primer lugar, disposiciones generales como el objeto y el ámbito de aplicación (art. 1) y las definiciones (art. 2). En segundo lugar, detalla las características de una ECBA (art. 3) y las normas que le son aplicables (art. 4). En tercer lugar, otorga a las ECBA personalidad y capacidad jurídicas, así como su reconocimiento automático en todos los Estados miembros (art. 5). En cuarto lugar, establece normas comunes para las ECBA en lo que respecta a sus estatutos (art. 6), gobernanza (art. 7) y socios (art. 8).
El capítulo 2 enumera los derechos y las restricciones prohibidas de las ECBA. Estas asociaciones se benefician de los principios de igualdad de trato (art. 9) y no discriminación (art. 10). Todas las decisiones que adopten las autoridades administrativas de los Estados miembros con respecto a una ECBA deben estar sujetas a control judicial (art. 11). Una ECBA solo debe registrarse en un Estado miembro para obtener personalidad y capacidad jurídicas y, únicamente por razones imperiosas de interés general, es posible que tanto el Estado miembro de origen como el de acogida soliciten trámites adicionales (art. 12). Una ECBA debe poder solicitar financiación en el Estado o los Estados miembros en los que opera y no debe restringirse su capacidad de proporcionar o recibir financiación, salvo en la medida en que tales restricciones estén prescritas por ley, cuando se justifiquen por razones imperiosas de interés general, cuando ello sea adecuado para garantizar la consecución del objetivo perseguido y cuando no se vaya más allá de lo necesario para conseguirlo (art. 13). Además, debe poder prestar y recibir servicios y participar en el comercio de mercancías (art. 14). Por otra parte, la ECBA no debe estar sujeta a restricciones basadas, por ejemplo, en la nacionalidad de sus socios (art. 15).
El capítulo 3 se refiere a las normas de constitución y registro de una ECBA y consta de dos secciones. Los Estados miembros deben velar por que las ECBA se constituyan mediante inscripción registral y cuenten con un mínimo de tres socios fundadores (art. 16). Este capítulo también establece las normas relativas a la transformación de una asociación sin ánimo de lucro en una ECBA dentro de un Estado miembro (art. 17). Establece las normas para la solicitud de registro (art. 18), así como el procedimiento correspondiente (art. 19). Especifica que los Estados miembros deben crear un registro para la inscripción de las ECBA (art. 20) y concreta el contenido del certificado de ECBA (art. 21).
El capítulo 4 establece las normas sobre los derechos de movilidad de las ECBA. Este prevé, en particular, la posibilidad de que una ECBA traslade su domicilio social sin que dicho traslado conlleve la disolución de la ECBA en cuestión (art. 22) y el procedimiento de traslado del domicilio social de la ECBA (art. 23).
El capítulo 5 contiene disposiciones sobre la disolución de una ECBA. Más concretamente, establece las normas relativas a la disolución voluntaria (art. 24) y a la disolución involuntaria (art. 27). Además, garantiza que la disolución de una ECBA implique su liquidación, que deberá efectuarse con arreglo a la restricción a la distribución de beneficios ligada a su finalidad no lucrativa (art. 25).
El capítulo 6 incluye disposiciones sobre el control del cumplimiento, la cooperación y la supervisión de las normas recogidas en la propuesta. Contempla la designación de la autoridad competente responsable del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la presente propuesta (art. 27); la cooperación administrativa entre las autoridades competentes de los Estados miembros y el seguimiento por parte de la Comisión del uso del Sistema de Información del Mercado Interior (IMI) en el contexto de dicha cooperación (art. 28); y las disposiciones sobre el seguimiento y presentación de informes de la presente propuesta de Directiva (art. 29).
El capítulo 7 establece las disposiciones finales que permiten a la Comisión adoptar actos de ejecución (art. 30), así como las referidas a la transposición de la presente propuesta (art. 31), su entrada en vigor (art. 32) y sus destinatarios (art. 33).
La propuesta de Directiva se acompaña de un Reglamento de carácter técnico que modifica el Reglamento (UE) n.o 1024/2012 (LA LEY 19004/2012), por el que se creó el Sistema de Información del Mercado Interior (IMI), con el fin de garantizar que las autoridades competentes de los Estados miembros cooperen e intercambien información a través del IMI cuando apliquen las normas nacionales de conformidad con las disposiciones de la propuesta (art. 1). También modifica el Reglamento (UE) 2018/1724 (LA LEY 18402/2018), por el que se estableció la pasarela digital única, con el fin de garantizar que los Estados miembros proporcionen acceso en línea a la información sobre las ECBA y las asociaciones sin ánimo de lucro, así como facilitar el intercambio de datos entre las autoridades competentes en el curso de los procedimientos relativos a las ECBA establecidos en la propuesta de Directiva (art. 2).