Conclusiones en el asunto C-63/23 Sagrario (ES)
Antecedentes
Una madre y sus dos hijos menores eran titulares de una autorización de residencia por reagrupación familiar tras haber sido reagrupados con su marido y padre, respectivamente. El 22 de abril de 2021, todos los miembros de la familia presentaron una solicitud de autorización de residencia de larga duración por reagrupación familiar. Mediante resolución de 27 de mayo de 2021 la Subdelegación del Gobierno en Barcelona denegó la autorización de residencia al reagrupante por tener un antecedente penal. Seguidamente, mediante resolución de 22 de junio de 2021 denegó también la autorización de residencia de larga duración por reagrupación familiar a la madre y a sus dos hijos menores porque el reagrupante no era titular de una autorización de trabajo y/o residencia en vigor, circunstancia que incumplía lo exigido por la normativa española.
La madre y sus dos hijos impugnaron esta última resolución ante el Juzgado Contencioso-Administrativo n.º 5 de Barcelona. Este considera que la normativa española no se ajusta a la Directiva sobre el derecho a la reagrupación familiar, que establece la posibilidad de conceder a los familiares reagrupados un permiso de residencia autónomo en ciertos casos, y que obliga a los Estados miembros a establecer disposiciones que garanticen la concesión de dicho permiso si concurren circunstancias especialmente difíciles. Estas circunstancias difíciles no han sido reguladas en la normativa española.
Además, la normativa española relativa a la concesión de autorizaciones de residencia en supuestos excepcionales da cabida al automatismo en el examen de las solicitudes, ya que no se prevé que sean analizadas las circunstancias personales de los interesados en cada caso concreto, en contra de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Por otra parte, esa toma de decisiones escapa a la competencia del órgano administrativo que pertenece a la Administración periférica del Estado, pues se atribuye a la Administración Central.
El Juzgado ha planteado al Tribunal de Justicia varias cuestiones prejudiciales con el fin de determinar la compatibilidad de la normativa española con el Derecho de la Unión. En primer lugar, pregunta al Tribunal de Justicia si las circunstancias de los solicitantes pueden calificarse de especialmente difíciles por concernir a menores de edad o por suponer la pérdida de la autorización de residencia de los miembros de la familia por causas ajenas a su voluntad. En segundo lugar, pide al Tribunal de Justicia que precise las garantías procesales que asisten a los miembros de la familia y, en particular, a los hijos menores de edad, antes de que se adopte una decisión por la que se deniegue la renovación de su autorización de residencia, así como los medios de que disponen para demostrar la existencia de circunstancias especialmente difíciles con el fin de obtener un permiso de residencia autónomo.
Conclusiones del Abogado General
En sus conclusiones, el Abogado General francés, J. Richard de la Tour, propone al Tribunal de Justicia que, en su futura sentencia, responda al Juzgado, en primer término, que el requisito relativo a la existencia de «circunstancias especialmente difíciles» exige que se acredite que el nacional de un tercer país, que reside en el territorio del Estado miembro de acogida en virtud de reagrupación familiar, se enfrenta, por razones familiares, a una coyuntura que, por su naturaleza, presenta un elevado grado de gravedad o de penosidad o que lo expone a un nivel elevado de precariedad o vulnerabilidad, generando así una necesidad real de la protección garantizada mediante la concesión de un permiso de residencia autónomo.
Sin perjuicio de un examen individualizado de las circunstancias, el mero hecho de que estas afecten a menores de edad o de que los miembros de la familia del reagrupante hayan perdido su autorización de residencia por causas ajenas a su propia voluntad no basta para demostrar la existencia de «circunstancias especialmente difíciles».
A este respecto, el Abogado General recuerda que, mientras los miembros de la familia del reagrupante no hayan adquirido un derecho de residencia autónomo en virtud de la Directiva, su derecho de residencia es un derecho derivado del derecho del reagrupante, destinado a favorecer la integración de este. En su opinión, la situación examinada por el Juzgado es una situación ordinaria en el contexto de la reagrupación familiar, a diferencia de las «circunstancias especialmente difíciles» a las que alude la Directiva.
Añade que la presencia de hijos menores de edad es una circunstancia habitual y normal en el contexto de la reagrupación familiar de los nacionales de terceros países. Admitir que su situación pueda constituir, en sí misma, «circunstancias especialmente difíciles» iría en contra de las finalidades declaradas de la Directiva, ya que los hijos menores de edad se beneficiarían de un derecho de residencia autónomo y, por consiguiente, estarían autorizados a permanecer en el territorio del Estado miembro de acogida, mientras que su progenitor podría estar obligado a abandonarlo. Además, el hecho de que los miembros de la familia del reagrupante pierdan su autorización de residencia por causas ajenas a su propia voluntad es inherente al carácter derivado de su derecho de residencia.
El Abogado General señala que, en el contexto de la Directiva, la existencia de «circunstancias especialmente difíciles» para las personas que hayan entrado en un Estado miembro con fines de reagrupación familiar es el único requisito de fondo que se exige para la concesión de un permiso de residencia autónomo. Ahora bien, la Directiva no define el concepto de «circunstancias especialmente difíciles» ni ilustra dichas circunstancias.
El Abogado General considera que ese concepto de «circunstancias especialmente difíciles» debe interpretarse, ante todo, a la luz de la finalidad de proteger a los miembros de la familia del reagrupante. El derecho a la reagrupación familiar permite así garantizar a toda persona el derecho a vivir con su familia en el Estado miembro de acogida. Sin embargo, ese derecho no es absoluto y el legislador de la Unión ha establecido restricciones legítimas a su ejercicio.
El Abogado General subraya que la concesión de un permiso de residencia autónomo constituye una medida de protección para el miembro de la familia que está expuesto a «circunstancias especialmente difíciles» por razones familiares. La concesión de ese permiso exige que se demuestre la existencia de una necesidad real de protección de los miembros de la familia. Esa necesidad de protección ha de responder a «razones familiares» (como las vivencias familiares, la existencia de conflictos en las familias o incluso los comportamientos adoptados por cada uno de los miembros de la familia). Por lo tanto, unas «circunstancias especialmente difíciles» deben caracterizarse por la existencia de una coyuntura que, por su naturaleza, presente un elevado grado de gravedad o de penosidad para el miembro de la familia en cuestión o que lo exponga a un nivel elevado de precariedad o vulnerabilidad y que, por consiguiente, tenga carácter excepcional.
El Abogado General entiende que las «circunstancias especialmente difíciles» pueden resultar o bien de la ruptura del vínculo familiar con el reagrupante (por ejemplo, en caso de viudedad, divorcio, separación o muerte de este) y de la pérdida del derecho de residencia del miembro de la familia que esta ruptura comporta, o bien, por el contrario, del mantenimiento de la vida familiar del miembro de la familia con el reagrupante (por ejemplo, en caso de violencia doméstica), lo que haría inaceptable que su derecho de residencia derive del derecho de residencia del reagrupante. En ambos casos, los Estados miembros de acogida deben conceder un permiso de residencia autónomo al familiar en cuestión.
El Abogado General propone al Tribunal de Justicia, en segundo término, que responda al Juzgado Contencioso-Administrativo n.º 5 de Barcelona que la Directiva se opone a una normativa nacional que permite a la autoridad nacional competente denegar una solicitud de renovación de autorización de residencia, presentada por los miembros de la familia del reagrupante, sin realizar, con carácter previo, un examen individualizado de la solicitud de estos en el que tengan la posibilidad de dar a conocer, de manera adecuada y efectiva, toda la información que consideren pertinente sobre su situación.
Cuando un menor de edad presenta la solicitud, los Estados miembros deben adoptar todas las medidas adecuadas para brindar a ese menor una posibilidad real y efectiva de ser oído, en función de su edad y de su grado de madurez.
El Abogado General recuerda que la Directiva exige de manera muy clara a la autoridad nacional competente realizar un examen individualizado de la solicitud de renovación del permiso de residencia presentada por un miembro de la familia del reagrupante. A estos efectos, deben tenerse en cuenta todos los elementos pertinentes del caso concreto y prestarse especial atención a los intereses de los menores afectados y al interés en favorecer la vida familiar. El Abogado General considera que, cuando la solicitud de renovación de la autorización de residencia del miembro de la familia se deniega debido a la pérdida del permiso de residencia del reagrupante, ese examen debe permitir apreciar si existen motivos que justifican que la autoridad nacional competente le conceda un permiso de residencia autónomo (es decir, debe tenerse en cuenta la situación específica del miembro de la familia que quedaría expuesto o correría el riesgo de quedar expuesto a «circunstancias especialmente difíciles»).
En el presente asunto, la situación afecta a una madre de familia acompañada de sus dos hijos menores de edad a los que no se ha concedido una «autorización de residencia de larga duración por reagrupación familiar» y, por consiguiente, no se ha renovado su autorización de residencia como consecuencia de la denegación de una autorización de residencia de larga duración al reagrupante, en este caso, el padre. En estas circunstancias, la autoridad nacional competente debería tener en cuenta la situación familiar y, en particular, la solidez de los vínculos familiares. También debería tomar en consideración la duración de la residencia de estos, así como la existencia de lazos familiares, económicos, culturales o sociales tanto con el Estado miembro de acogida como con su país de origen, el lugar de nacimiento de esos menores y, en su caso, la edad a la que llegaron al Estado miembro de acogida, así como si se han criado y han recibido educación en ese Estado. Convendría asimismo que tuviera presentes datos generales y particulares pertinentes sobre la situación en su país de origen, como sus condiciones de vida, su estatus social o incluso los aspectos culturales específicos de ese país, habiendo destacado el Juzgado el riesgo de discriminación estructural al que se enfrentaría la madre de familia en ese país. Por último, debería valorar las razones por las que la autorización de residencia de estos no ha sido renovada, vinculadas a la existencia de un antecedente penal del padre de la familia.
El Juzgado ha de comprobar si la resolución mediante la cual la autoridad nacional competente denegó la renovación de la autorización de residencia por reagrupación familiar de la madre de familia y de sus dos hijos como consecuencia de la pérdida de la autorización de residencia del padre, está justificada a la luz de estas consideraciones o si debe concederse a estos un permiso de residencia autónomo a la luz de esas mismas consideraciones.