La Ley 2/2024, de 15 de febrero (LA LEY 4357/2024), contiene el régimen jurídico aplicable en relación con la infancia y la adolescencia, de Infancia y Adolescencia, con el objetivo de garantizar a todas las personas menores que residan o se encuentren en el territorio de la Comunidad Autónoma el ejercicio efectivo de los derechos y libertades que les reconoce el ordenamiento jurídico, determinar las acciones que, desde un deber de corresponsabilidad, deben desarrollar los poderes públicos vascos en los diferentes ámbitos sectoriales de la acción pública, y definir los principios de actuación y establecer el marco competencial correspondiente al conjunto de las actuaciones de promoción, prevención, atención y protección, así como las estructuras de coordinación, colaboración y participación.
Es aplicable a las personas menores de edad, con independencia de su nacionalidad, origen y situación administrativa, que residan o se encuentren en la Comunidad Autónoma del País Vasco, así como al concebido, a quien se le tendrá por nacido conforme determina el Código Civil, para todos los efectos que le sean favorables, a las personas mayores de edad, cuando así se prevea expresamente en la norma o cuando antes de alcanzar la mayoría de edad hayan sido objeto de alguna de las medidas administrativas o judiciales de protección, a las personas menores de edad con nacionalidad española que residan o se encuentren en el extranjero y que hayan sido objeto de alguna medida administrativa o judicial de protección previamente a su desplazamiento, cuando las diputaciones forales ostenten su tutela o guarda, o el padre, la madre o sus representantes legales residan en la Comunidad Autónoma del País Vasco, y a las personas menores emancipadas.
Incluye los principios a los que deberán sujetar su actuación las administraciones públicas vascas en el ejercicio de sus competencias en promoción, prevención, atención y protección a la infancia y la adolescencia, y contempla la colaboración con la iniciativa social y mercantil y el fomento de la iniciativa social sin ánimo de lucro, y recoge el deber de comunicación de las situaciones de violencia ejercidas sobre una persona menor y de las situaciones de desprotección en las que pueda encontrarse, incluyendo las posibles sospechas.
Derechos y deberes de las personas menores
La nueva ley establece el marco general regulador de los derechos de las personas menores, detallando el contenido sustantivo de cada uno de ellos, así como los mecanismos que las administraciones públicas deben poner a disposición de las personas menores de edad con la finalidad de garantizar el ejercicio real y la defensa de estos derechos, sin discriminación y en condiciones de igualdad de oportunidades.
Así, se regula el derecho a la prevalencia del interés superior de la persona menor de edad, que se erige en el primer derecho de la infancia y la adolescencia, el derecho a la igualdad y no discriminación y el derecho a ser oída y escuchada, y se determinan los derechos básicos y libertades públicas de que disfrutan las personas menores.
Además, se determinan los deberes que incumben a las personas menores de edad en el ámbito familiar, escolar y social.
Promoción del bienestar de la infancia y la adolescencia y del ejercicio de sus derechos
A lo largo de 15 capítulos, la norma aborda, de forma exhaustiva, la promoción del bienestar de la infancia y la adolescencia y del ejercicio de sus derechos, así como las obligaciones, limitaciones y restricciones que de dicho ejercicio puedan derivar.
Con este objetivo establece el conjunto de políticas, estrategias y actuaciones orientadas a favorecer y fomentar el conocimiento, el respeto y el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos a las personas menores, así como la asunción de sus deberes y responsabilidades, a sensibilizar a la sociedad sobre tales derechos y deberes y sobre las necesidades de la población infantil y adolescente, y a favorecer la existencia de las condiciones necesarias y adecuadas para que dicho ejercicio sea posible y para que las personas menores alcancen un desarrollo pleno y armónico.
Además, contempla actuaciones específica de promoción vinculadas al ejercicio de los siguientes derechos específicos: derecho a la crianza y a las relaciones en el ámbito familiar; derecho a condiciones de vida dignas y a la inclusión social; derecho a la salud; derecho a la educación; derecho a la cultura; derecho a la actividad física y al deporte; derecho al ocio educativo; derechos en el ámbito laboral; derecho a un medioambiente saludable; derecho al entorno y la movilidad; derecho a la información; derecho a las tecnologías de la relación, la información y la comunicación; y, los derechos en materia de consumo.
Prevención, detección y atención de situaciones perjudiciales
Dentro de este ámbito el texto incluye un conjunto de políticas, estrategias y actuaciones que se articulan, con carácter general, desde diferentes ámbitos de actuación, y por distintos sistemas, en relación con el conjunto de la población infantil y adolescente, para evitar la aparición de contextos, situaciones o conductas que pueden dificultar o perjudicar el adecuado desarrollo físico y psicológico, de las personas menores, y, en caso de observarse su inicio, limitar su gravedad o su duración.
Igualmente, establece el conjunto de actuaciones que desarrollan las administraciones públicas vascas para garantizar el adecuado ejercicio de los derechos de las personas menores, así como su desarrollo integral y armónico, cuando se han producido situaciones perjudiciales no asociadas a situaciones de violencia o de desprotección, tales como la atención sanitaria cuando se ha diagnosticado una enfermedad o un trastorno, la atención educativa orientada a corregir situaciones de desescolarización, absentismo o fracaso escolar, la atención de los servicios sociales cuando es necesario adoptar medidas de intervención familiar en casos en los que se observa una necesidad de apoyo para la convivencia y para el ejercicio positivo de la parentalidad sin que la situación sea de desprotección.
Concretamente, se ocupa de la prevención, detección y atención de situaciones perjudiciales para la salud física y mental (en supuestos de trastornos del desarrollo, de la salud sexual y reproductiva, de obesidad, de trastornos de salud mental, conductas problemáticas y adicciones y de accidentes); de situaciones perjudiciales para el desarrollo educativo (desescolarización, absentismo y fracaso escolar); y de situaciones perjudiciales para el bienestar material y la inclusión social (pobreza y exclusión residencial y social).
Prevención, detección y protección frente a situaciones de violencia
En este contexto cabe destacar como novedad la consagración de la estrategia integral contra la violencia hacia la infancia y la adolescencia, la cual deberá tener carácter interinstitucional e intersectorial y abordar la violencia contra la infancia y la adolescencia en todos sus aspectos, con el objetivo de garantizar el ejercicio efectivo de sus derechos y, en su caso, el derecho a la restitución de los derechos vulnerados. Con esta finalidad debe incidir, como mínimo, en los ámbitos familiar, educativo y sanitario, en el de los servicios sociales, en los ámbitos judicial, policial y de seguridad, en las tecnologías de la relación, la información y la comunicación, con especial atención a Internet y las redes sociales, así como en la cultura, ocio y tiempo libre; y actividad física y deporte.
Por otra parte, la norma recoge el conjunto de actuaciones a desarrollar con el objeto de prevenir aquellas situaciones en las que las personas menores vean vulnerados sus derechos básicos por actos de violencia, con especial incidencia en el ámbito familiar, educativo, del deporte y el ocio y de las tecnologías de la relación, la información y la comunicación.
Dentro de esta materia regula la figura de la persona coordinadora de bienestar y protección, que debe crearse en los centros educativos donde cursen estudios personas menores de edad, así como la figura de la persona delegada de protección, con la que deben contar obligatoriamente las entidades, los centros y las organizaciones, tanto públicas como privadas, que desarrollen habitualmente actividades de educación física, deportivas o de ocio con personas menores de edad.
A estos efectos, siendo fundamental una detección precoz, se establecen las políticas, procedimientos y actuaciones que deben ejecutar las administraciones públicas vascas cuando una persona menor es víctima de cualquier forma de violencia o está en riesgo de serlo, independientemente del ámbito en el que se produzca la violencia, ya sea escolar, comunitario, deportivo, familiar u otro, dentro del ámbito sanitario, educativo, de la actividad física y el deporte, servicios sociales, ámbito policial y ámbito judicial. Por lo que respecta a las actuaciones de los servicios sociales, se atribuye al personal funcionario que desarrolla su actividad profesional en dichos servicios la condición de agente de la autoridad.
Y también se establecen medidas de intervención, apoyo, acogida y recuperación física y psicológica, destacando las medidas que se establecen con la finalidad de evitar la victimización secundaria y las dirigidas a obtener una adecuada reparación material y moral de los perjuicios derivados del delito.
Prevención, detección y protección ante situaciones de vulnerabilidad a la desprotección y de desprotección
A lo largo de cinco capítulos, la nueva ley regula el marco jurídico común aplicable a la prevención, detección y protección de las situaciones de desprotección de la infancia y la adolescencia y de vulnerabilidad a la desprotección, situación esta última que se limita a aquellos casos en los que, a pesar de observarse una atención adecuada a las necesidades de la persona menor, existen dificultades personales, familiares o sociales que implican vulnerabilidad a tal situación, por lo que en el futuro podría aparecer la desprotección.
Se ocupa de las actuaciones destinadas a prevenir las situaciones de desprotección en las que se encuentran las personas menores a consecuencia del incumplimiento o del inadecuado o imposible cumplimiento de los deberes de crianza que recaen en sus representantes legales o personas que ostenten su guarda; del deber general de auxilio y la obligatoriedad de prestar una atención inmediata en situación de desprotección, destacando como particularidad la atribución a las diputaciones forales de la facultad de asumir la guarda provisional de una persona menor de edad, en aras de facilitar el ejercicio de la atención inmediata; del procedimiento de recepción del caso de las posibles situaciones de desprotección que sean comunicadas a los servicios sociales municipales y la valoración de la situación detectada, así como de la regulación de los diversos tipos de expedientes que pueden tramitarse en el marco de un procedimiento de protección.
Asimismo, el texto contiene la regulación de la acción protectora de las administraciones públicas vascas ante situaciones de desprotección, abarcando el conjunto de políticas, procedimientos y actuaciones que se aplican, en el marco del sistema de protección de las personas menores de edad, cuando estas últimas se encuentran en su ámbito familiar, bien en una situación de riesgo, bien en una situación de desamparo, estableciendo un listado pormenorizado de indicadores que determinan su existencia.
Contempla el ejercicio de la guarda que asumen las diputaciones forales, ya sea inherente a la tutela por ministerio de la ley o consecuencia de la solicitud expresa de las personas que ostentan la representación legal de la persona menor de edad, de una resolución judicial o del cumplimiento de la obligación de prestar atención inmediata, y que reviste carácter provisional, establece las disposiciones comunes a la tutela y a la guarda, las reguladoras del acogimiento familiar y residencial y de la adopción, tanto nacional como internacional, y las que regulan el acceso preferente de las personas menores sujetas a una medida de protección a servicios incluidos en el ámbito sanitario y educativo, así como el ingreso en centros de protección específicos para personas menores de edad con problemas de conducta.
Atención socioeducativa a personas menores de edad en conflicto con la ley penal
Tras delimitar las personas destinatarias de esta atención socioeducativa, pues se excluyen las personas menores de catorce años que sean autoras de hechos tipificados penalmente, en la medida en que no se les exige responsabilidad con arreglo a la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores (LA LEY 147/2000), la norma incide en la acción preventiva, establece los principios que regirán la intervención, se ocupa de la organización de servicios necesarios para la ejecución de las medidas judiciales, y define las entidades colaboradoras de atención socioeducativa a personas menores de edad en conflicto con la ley penal.
Dispone que las medidas que pueden imponer los jueces de menores por la comisión de hechos delictivos son las establecidas en el artículo 7 de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores (LA LEY 147/2000), con el alcance que se determina para cada una de ellas en la citada ley. En este sentido, además, señala los criterios de actuación que deben guiar la ejecución de las distintas medidas que contemplan, en función de la restricción de derechos que cada una de ellas conlleva, así como su seguimiento (medidas en el propio entorno de la persona menor de edad, medidas de internamiento o medidas privativas de libertad y de convivencias en grupo educativo). Se incluyen actuaciones complementarias a la ejecución de las medidas.
Por otra parte, solo será admisible, con carácter excepcional, la sujeción de las muñecas de la persona que cumple medida de internamiento con equipos homologados, siempre y cuando se realice bajo un estricto protocolo y no sea posible aplicar medidas menos lesivas, prohibiéndose expresamente la contención mecánica consistente en la sujeción de una persona a una cama articulada o a un objeto fijo o anclado a las instalaciones o a objetos muebles.
Todas las personas menores de edad en conflicto con la ley penal serán incluidas en un plan de intervención individualizada, que deberá ser elaborado y puesto en marcha por los servicios de justicia juvenil. Deberá contemplar la finalidad de la medida y una previsión de objetivos y plazos para su consecución, e incorporar un programa de seguimiento que valore la situación sociofamiliar de la persona menor de edad.
Por último, se regula el régimen disciplinario que resultará de aplicación a las personas menores de edad sujetas a medidas judiciales de internamiento.
Órganos de colaboración, cooperación y coordinación
Además de establecer las normas básicas y los principios de actuación por los que se debe regir el modelo de colaboración, cooperación y coordinación interinstitucional e intersectorial, la nueva ley crea y regula el Órgano Interinstitucional e Intersectorial para la Infancia y la Adolescencia, adscrito al departamento del Gobierno Vasco competente en materia de infancia y adolescencia, sin insertarse en su estructura jerárquica.
Respecto a los órganos consultivos y de participación, se refuerza la participación ciudadana en las políticas públicas de promoción, prevención, detección y atención y protección a la infancia y la adolescencia. Para ello, se constituye el Consejo Vasco para la Infancia y la Adolescencia como el máximo órgano de carácter consultivo y foro específico de participación de las administraciones públicas vascas y los agentes sociales implicados en materia de infancia y adolescencia.
Además, se crea el Foro de la Infancia y la Adolescencia, con el fin de hacer efectivo el derecho de las personas menores a participar y ser consultadas y escuchadas colectivamente en los asuntos que les conciernen, en los ámbitos de la salud, la educación, la cultura, el deporte, la seguridad, la justicia y los servicios sociales; y, de forma particular, en la elaboración, seguimiento y evaluación de planes, programas y políticas específicamente vinculadas a la promoción, prevención, detección y protección de sus derechos.
Desarrollo y mejora en el ámbito de la atención a la infancia y la adolescencia
La norma crea el Sistema Vasco de Información sobre la Infancia y la Adolescencia, con el fin de garantizar un conocimiento actualizado, continuo y uniforme de la situación de las personas menores de edad en la Comunidad Autónoma del País Vasco y de sus necesidades, tanto a efectos de seguimiento del grado de desarrollo de la presente ley como a efectos estadísticos. Este sistema se configura como un instrumento esencial para la planificación, la coordinación, el desarrollo y la evaluación general de las políticas de infancia y adolescencia con un enfoque transversal.
Asimismo, dentro de esta materia, y con el fin de desarrollar y mejorar la atención a la infancia y la adolescencia, el texto establece una serie de medidas que persiguen garantizar la calidad de la atención en los servicios que atienden a las personas menores en los diferentes ámbitos de actuación.
Por otra parte, se dota de mayor relevancia al Observatorio de la Infancia y la Adolescencia, órgano de estudio, evaluación, colaboración y asesoramiento técnico.
Régimen competencial y régimen sancionador
La norma atribuye las facultades y funciones que, en el ámbito, específico y propio, de la infancia y la adolescencia, competen al Gobierno Vasco, a las diputaciones forales y a los ayuntamientos; en especial, en relación con las actuaciones de promoción, prevención, atención y protección.
Y, por último, regula el régimen sancionador, tipificando las infracciones administrativas, determinando las sanciones correspondientes y ocupándose del procedimiento sancionador.
Modificaciones legislativas
- Se deroga la Ley 3/2005, de 18 de febrero (LA LEY 3324/2005), de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia.
- En lo no dispuesto por la norma será de aplicación la normativa sectorial que corresponda en función de la materia, y, en particular, en materia de régimen sancionador, la Ley 1/2023, de 16 de marzo (LA LEY 3693/2023), de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas Vascas.
Entrada en vigor y disposiciones transitorias
La Ley 2/2024, de 15 de febrero (LA LEY 4357/2024), entra en vigor el 29 de agosto de 2024, a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial del País Vasco. No obstante, las previsiones contenidas en el artículo 3.4 y 316.c) producirán efectos a partir del 3 de enero de 2028.
La Comisión Técnica de Adopción Internacional de la Comunidad Autónoma del País Vasco, prevista en el artículo 270, se regirá, hasta la aprobación de la normativa reguladora de su composición, funciones y régimen de funcionamiento, por las disposiciones establecidas en el Decreto 277/2011, de 27 de diciembre (LA LEY 28548/2011), de acreditación y funcionamiento de las Entidades Colaboradoras de Adopción Internacional, en relación con la Comisión Técnica de Adopción Internacional.
Además, y mientras no se produzca el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 306.7, a la entrada en vigor de la norma la Comisión Permanente Sectorial para la Atención a la Infancia y la Adolescencia pasará a denominarse Consejo Vasco para la Infancia y la Adolescencia y dejará de depender del Consejo Vasco de Servicios Sociales, y le resultará de aplicación la normativa reguladora de aquella en todo cuanto no contradiga lo dispuesto en esta ley, hasta que se apruebe su propia regulación específica.