Félix Pastor Alfonso
Abogado. Socio en De la Riva y Pastor Abogados
El pasado 27 de octubre la Sección 2ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo dictó la sentencia núm. 1350/2023, en el recurso de casación 2490/2022 (LA LEY 8726-NS/0000), analizando los efectos que tiene la remisión de un complemento del expediente administrativo a instancia de la AEAT cuando está planteada una reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico Administrativo, cuando el complemento no ha sido solicitado por dicho Tribunal.
La cuestión de fondo está relacionada con un acto de derivación de responsabilidad tributaria contra una empresa que habría colaborado con el obligado principal en reducir la base imponible en el Impuesto de Sociedades a través de una conducta que fue calificada como constitutiva de una infracción tributaria, del que la empresa responsable se defendió diciendo que la deuda del obligado principal estaba prescrita, al no constar que se hubiera seguido procedimiento de apremio frente al deudor principal.
En el momento en que el responsable formuló sus alegaciones el expediente administrativo remitido al Tribunal Económico Administrativo no contenía ningún documento que demostrara que el Departamento de Recaudación de la AEAT hubiera seguido procedimiento ejecutivo frente al deudor principal, pero una vez vencido el plazo para alegar, la AEAT remitió a dicho Tribunal, a modo de complemento del expediente, el procedimiento de recaudación ejecutiva que sí se había llevado a cabo frente al deudor principal, que determinaba la interrupción de la prescripción de la obligación principal y dio lugar a que se desestimara la reclamación económica administrativa, así como el posterior recurso contencioso-administrativo.
El Tribunal Supremo, al resolver el recurso de casación, comienza razonando el carácter independiente que tienen funcionalmente los Tribunales Económico-Administrativos respecto a la Administración que dicta los actos de cuya revisión conocen
El Tribunal Supremo, al resolver el recurso de casación, comienza razonando el carácter independiente que tienen funcionalmente los Tribunales Económico-Administrativos respecto a la Administración que dicta los actos de cuya revisión conocen. Sigue argumentando cómo esa independencia convierte al Tribunal Económico Administrativo en garante de la revisión del acto y también del propio procedimiento; que no es un procedimiento entre partes, en el que la Administración asuma el mismo papel que el del interesado, pues su función se limita a la de la remisión del expediente administrativo junto con un informe, de manera que solo si el Tribunal lo reclama se puede aportar un complemento del expediente.
Por lo que siendo correcto que la Administración activa tiene la obligación de remitir el expediente completo, tal envío debe hacerse en el plazo legalmente exigible del mes siguiente a cuando lo reclama el Tribunal Económico Administrativo, o si lo aporta un interesado, pero sin que la AEAT tenga tal condición.
Por eso, aunque el Tribunal Económico Administrativo tiene la obligación de resolver todas las cuestiones de hecho y de derecho que suscita el expediente, lo que no es admisible es la aportación a iniciativa de la AEAT de un complemento del expediente, añadiendo el Tribunal Supremo que si se permitiera tal aportación se estarían comprometiendo no solo la regularidad del procedimiento sino el propio equilibrio en aquél, pues el interesado define su estrategia procesal una vez que el expediente administrativo se pone a su disposición porque no puede obviarse «que el reclamante ha de construir sus alegaciones sobre la base de lo que consta en el expediente administrativo».
Para fijar, en definitiva, como doctrina legal que el órgano administrativo que haya dictado el acto reclamable tiene la obligación de remitir al órgano económico-administrativo el expediente administrativo completo en el plazo de un mes a que se refiere el artículo 235 de la Ley General Tributaria (LA LEY 1914/2003), de modo que no resulta posible la remisión espontánea de complementos al expediente administrativo inicialmente remitido y que no hayan sido solicitados por el Tribunal Económico Administrativo., de oficio o a instancia de parte.
Sin duda, la sentencia es merecedora de toda la atención por parte de los estudiosos del derecho por la doctrina que establece.
Lo cual no significa que su lectura pueda invitar a la reflexión sobre otra serie de cuestiones que guardan cierto paralelismo y que la práctica del derecho administrativo plantea con relativa frecuencia, particularmente en el seno del procedimiento judicial respecto a una cuestión que está escasamente tratada por la doctrina y por la jurisprudencia, como es la de los efectos que el silencio administrativo negativo puede comportar a la Administración que de él se sirve en la posterior defensa en juicio. Es decir, si los produce y de entenderse que es así, cuáles son estos.
No hay que olvidar que salvo algunas pocas sentencias y entre ellas alguna de la década de los 80 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo y que, además, no analizan de forma unitaria si el silencio administrativo negativo condiciona la posterior línea de defensa de las Administraciones Publicas en juicio, el estado de la cuestión es que la inmensa mayoría de los diferentes Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo entienden que el silencio administrativo negativo lo único que determina es que el interesado puede entender desestimada su petición o reclamación, por lo que se le abre la puerta para poder acudir al posterior recurso administrativo o contencioso administrativo, según proceda, y sin que ello condicione en forma alguna la defensa de las Administraciones Publicas en el procedimiento judicial, ya que por estar sujetas al principio de legalidad han de poder formular toda clase de objeciones y excepciones con independencia de que partan de la necesidad de introducir hechos nuevos.
La dicción literal del artículo 24.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común parece que está en sintonía con dicha idea cuando dice meticulosamente que la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resultare procedente
Se suele añadir, en esta línea de pensamiento, que la doctrina de los actos propios rebaja sus efectos frente a la Administración por efecto de estar sujeta al deber de actuar con arreglo a la ley y al derecho, es decir por su sumisión al principio de legalidad, sin que deba olvidarse que la Administración tiene también derecho a la tutela judicial efectiva, por lo que se debe aceptar que en el momento en el que debe actuar como demandada en un proceso contencioso-administrativo tiene que poder actuar mediante la vía de negar la existencia de los hechos constitutivos alegados por el demandante; refutar sus fundamentos de derecho; pudiendo introducir también hechos impeditivos, extintivos y excluyentes, es decir, nuevos hechos diferentes a los invocados por el interesado, por mucho que no los hiciera presentes en la vía administrativa, invocando lógicamente las correspondientes consecuencias jurídicas anudados a esos hechos novedosos.
El argumento se cierra recordando el tenor de tres artículos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998) que harían patente que tanto el interesado como la Administración pueden traer al debate jurisdiccional hechos nuevos no planteados en la vía administrativa previa, como son el artículo 56.1 que posibilita que en la demanda o contestación las pretensiones puedan justificarse por todo tipo de motivos, hayan sido o no planteados ante la Administración, el artículo 65.2 que faculta al Juez o Tribunal a abrir el conocimiento del enjuiciamiento a motivos relevantes pero no alegados por las partes, al igual que el articulo 33.2 cuando señala que si el Juzgado o Tribunal apreciara que el asunto no ha podido ser apreciado debidamente por las partes por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición lo someterá a aquellas mediante providencia.
La justificación de tales preceptos se encuentra poniendo el acento en que, frente a lo que sucede en la jurisdicción civil en la que las contiendas se producen entre particulares que defienden derechos que les son propios, en el orden contencioso-administrativo se debaten cuestiones que afectan al interés general al que sirve toda Administración Pública, por lo que debe aceptarse la posibilidad de que el Juzgado a Tribunal pueda abrir los límites de la congruencia más allá a la definida por las partes en sus escritos de demanda y contestación.
Este pequeño artículo pretende cuestionar la corrección de esta forma de pensar, porque no es respetuosa con consecuencias derivadas de la entrada en juego de una serie de instituciones y principios jurídicos de primera magnitud en el derecho administrativo o en cualquier rama del derecho, como son el llamado carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativo, la obligación de resolver y su consecuencia lógica si no se hace de crear una confianza que en armonía con el respeto a la buena fe, junto con lo que debería ser la colocación, en el lugar adecuado, del principio de legalidad que ha de presidir la actuación de la Administración, debería entrañar la entrada en juego del principio de la prohibición de ir contra los propios actos, con repercusiones en el derecho a la tutela judicial efectiva del interesado, determinando un límite tácito a las previsiones de los artículos 56.1, 65.2 y 33.2 de la Ley Jurisdiccional.
El carácter revisor de la Jurisdicción Contencioso-administrativo sigue siendo una realidad y más si el objeto formal del recurso contencioso-administrativo es un acto administrativo, por mucho que se diga de la necesidad de superar la naturaleza revisora o que se afirme que ha quedado diluida, pues con estas palabras a menudo lo que se quiere decir es que el objeto formal de un proceso contencioso administrativo actual no se limita a los actos sino que se extiende a todas las actuaciones administrativas que también comprenden los reglamentos, las vías de hecho y las inactividades.
Lo fundamental es que, independientemente del debate sobre lo más o menos revisora que sea la jurisdicción contenciosa-administrativo, lo que es una realidad es que antes de que un interesado pueda acudir a un Juzgado o Tribunal del orden contencioso-administrativo tiene que haber planteado su solicitud o reclamación a la Administración y lo que le pida, lo que le solicite debe ajustarse a lo que más tarde pretenda en sede jurisdiccional, pues si lo pedido ante la primera no se ajustara a lo solicitado al Juzgado o Tribunal se produce la deviación procesal.
Por otra parte, toda petición o reclamación está fundada en unos hechos, que reciben el nombre de constitutivos, ya que son los definitorios, los que delimitan, justifican y la base de apoyo de lo que se está solicitando, a los que se asocian normas jurídicas que dan lugar a la construcción de motivos exteriorizados a través de alegaciones jurídicas; dando lugar la petición o reclamación a la incoación de un procedimiento administrativo, que en el plano formal genera un expediente administrativo (art 70.1 LPAC (LA LEY 15010/2015)) , que debe ser resuelto estudiando todas las cuestiones planteadas por el interesado y aquellas otras derivadas del expediente (art 88.1 LPAC (LA LEY 15010/2015)) . La resolución administrativa, en suma, ha de resolver todos los puntos de hecho y de derecho, incluso los no alegados por el interesado.
La obligatoriedad de acudir primero a la Administración para que decida si la petición o reclamación es atendible lógicamente exige que la Administración tenga la obligación de resolver, a la que se refiere el artículo 21.1 de la LPAC (LA LEY 15010/2015), pero como esa obligación no se cumple a veces aparece entonces la figura del silencio, en nuestro caso el negativo, que en realidad es la ausencia de resolución en un procedimiento que, al menos, cuenta con la solicitud o reclamación del administrado.
La cuestión es que ese no acto, que imaginariamente hay que dar por existente y de ahí presunto, se produce en base a una ficción legal que parte de una premisa: que la Administración no solo tenía que responder sino que además debía haberlo hecho analizando todos los hechos y cuestiones jurídicas que esa solicitud o reclamación pudiera plantear. Con otras palabras, facilitando el detalle de las cuestiones que en el orden de los hechos y del derecho guardaran relación con lo pedido.
En relación con los hechos toda discusión puede tener un doble alcance, que exista desacuerdo con que los hechos constitutivos o algunos de ellos existen (o mejor, si están probados, puesto que lo no probado no se puede dar por existente) , o que existiendo aquéllos sucede que también existen otros hechos (hechos nuevos) que tienen la capacidad jurídica de impedir, extinguir o excluir los efectos jurídicos de los primeros; siendo los impeditivos los que nacidos a la vez que los constitutivos privan de efectos a estos últimos; los extintivos los que nacidos con posterioridad a los constitutivos los dejan sin sus efectos jurídicos; y los excluyentes los que conforman un contra derecho del que su exponente más típico es la prescripción.
Es decir, a raíz de la petición o reclamación del interesado recae en la Administración la obligación de depurar los hechos, es decir de posicionarse sobre si los hechos constitutivos existen, y si a pesar de que existan se posicione sobre si hay otros hechos a su favor que limiten o supriman la eficacia jurídica de los primeros; al igual que queda obligada a hacer explícitos los argumentos y motivos que conforme a los hechos de todo tipo que tenga por probados decidan la suerte que ha de correr la petición que se le ha planteado. Y si la Administración incumple esa obligación, eso equivale a que en el terreno de los hechos esté reconociendo que no tiene hechos suyos (impeditivos, extintivos y excluyentes) que alegar, porque calla cuando la ley le obliga a resolver.
Si la ley proclama la obligación de resolver la consecuencia de que la Administración no introduzca hechos impeditivos, extintivos o excluyentes en el expediente administrativo tiene que tener consecuencias jurídicas
Esto es, si la ley proclama la obligación de resolver la consecuencia de que la Administración no introduzca hechos impeditivos, extintivos o excluyentes en el expediente administrativo tiene que tener consecuencias jurídicas. Es decir, el suministro de hechos nuevos por parte de la Administración reclama una conducta activa por su parte. Y no se calla cuando no tiene la obligación de hablar, sino que lo hace cuando recae sobre la misma la obligación de no guardar silencio, que es diferente. Por lo que el silencio sí que suscita en el interesado la creencia o confianza razonable de que no hay hechos impeditivos, extintivos o excluyentes que condicionen el éxito de su petición fundada en sus hechos constitutivos.
Podrá no tenerla respecto a si la Administración da por probados sus hechos constitutivos, pero sí, en cambio, respecto a que no hay hechos nuevos en favor de la Administración. Por eso también es contrario a la buena fe, como estándar de comportamiento, que más tarde la Administración trate de afirmar en el proceso judicial hechos nuevos que no dijo en la vía administrativa que pudieran existir, actuando contra sus propios actos.
Lo que no se puede negar es que el no resolver no significa que nada se haya dicho sobre si los hechos constitutivos existen o no, ni sobre las cuestiones jurídicas de distinto tipo se puedan suscitar respecto de tales hechos. Como tampoco es objetable que si en el expediente administrativos inconcluso se hubieran introducido datos que representaran afirmaciones por parte de la Administración sobre hechos de naturaleza impeditiva, extintiva o excluyente, el posterior debate judicial podría extenderse a las mismas, puesto que no todo acto presunto se inserta en un procedimiento administrativo en el mismo estado de progresión.
Lo que se está diciendo, en fin, es que en el caso del silencio negativo la defensa en juicio posterior de la Administración sí que debería quedar circunscrita a todo lo que rodee a los hechos constitutivos y a aquéllos otros hechos nuevos en favor de la Administración que estuvieran presentes en el expediente administrativo. Debate que podría afectar a lo que se refiere a lo estrictamente fáctico al igual que a las diferentes cuestiones jurídicas relacionadas con dichos hechos, o lo que en palabras de la Ley de la Jurisdicción son alegaciones y también motivos de toda índole anudados a tales hechos admisibles.
Es decir, en estos casos los términos del expediente deberían condicionar el alcance de la defensa de la Administración, que en definitiva es la idea que late en la Sentencia del Tribunal Supremo número 1350/2023 de 27 de octubre (LA LEY 280178/2023), aunque en un supuesto diferente. Y nada de ello compromete ni el principio de legalidad, ni el derecho a la tutela judicial efectiva o es enervado por los citados artículos 56.1 (LA LEY 2689/1998), 65.2 (LA LEY 2689/1998) y 33.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998).
Por lo que respecta al principio de legalidad, porque la aplicación del principio de confianza legítima, buena fe y prohibición de ir contra su propia conducta son aplicaciones del mismo, aparte de ser reglas troncales de nuestro ordenamiento jurídico. Es decir, no se trata de que debamos situarnos en el procedimiento contencioso-administrativo para hablar del principio de legalidad ignorando lo que tal principio representa en lo sucedido en el previo procedimiento administrativo sino que a la vista de lo que en este ha sucedido se trasladan al procedimiento contencioso-administrativo una serie de consecuencias efecto de que la Administración está sometida al imperio de la ley.
Del mismo modo que sucede con la referencia al derecho a la tutela judicial efectiva, pue se obvia que es ese derecho del interesado el que sufre la lesión, pues el sí que planteo su petición o reclamación poniendo de manifiesto los hechos constitutivos de aquélla y la respuesta que obtuvo fue ninguna. Por eso, cuando tuvo que plantearse si interponía un recurso contencioso-administrativo lo hizo fijando su estrategia sobre lo que decía su expediente administrativo.
Y, sin que, finalmente, el tenor de los artículos 56.1, 65.2 y 33.2 de la Ley Jurisdiccional sea determinantes porque lo que se está produciendo es una limitación derivada por razones de derecho sustantivo, que es lo propio del juego de la buena fe como límite intrínseco al ejercicio de cualquier derecho.
Por último, no deja de ser paradójico que las razones que se esgrimen no tengan éxito ante los Juzgados y Tribunales de lo contencioso-administrativo mientras que en el orden social existe una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo, que arrancó de la STS de 2 de marzo de 2005 (Recud 448/2004 (LA LEY 1117/2005)) y se reproduce en las de 17 y 30 de abril de 2007 (Rcud 1586/2006 y 2582/2006) , 30 de mayo de 2007 (Rcud 2317/2006 (LA LEY 42271/2007)) y 19 de septiembre de 2020 (Rcud 135/2018) , que llega más lejos, al sostener que no se puede estimar una excepción de prescripción opuesta por la Administración, cuando se alega en el procedimiento laboral pero que fue silenciada en el previo procedimiento administrativo, al margen de que aquél acabara con resolución expresa o presunta.