El capítulo sobre España del informe del Estado de derecho en la Unión Europea en 2023, que analiza los progresos del sistema judicial español en este curso que ahora culmina y emite seis nuevas recomendaciones para abordar las deficiencias más acuciantes, como la renovación del CGPJ y el refuerzo de la Fiscalía General del Estado.
Así, recomienda que España «proceda con la renovación del Consejo General del Poder Judicial "como un asunto prioritario" e, inmediatamente tras la renovación, comience con el proceso para adecuar el nombramiento de sus jueces miembros, teniendo en cuenta los estándares europeos».
La Comisión Europea (CE) volvió a ofrecerse a los partidos políticos españoles para «apoyar un acuerdo» para la renovación del Consejo General del Poder Judicial una vez se forme un nuevo gobierno tras las elecciones del próximo 23 de julio e insistió en que este asunto debe ser «prioritario» para España.
Opinión de la Comisión
«La situación del Consejo del Poder Judicial suscita serias preocupaciones ya que, en primer lugar, no se ha avanzado en su renovación a pesar de la urgencia y, en segundo lugar, no se han tomado medidas para adaptar el procedimiento de nombramiento de sus vocales teniendo en cuenta los estándares europeos. El Informe 2022 sobre el Estado de Derecho recomendó a España "proceder a la renovación del Consejo del Poder Judicial con carácter prioritario e iniciar, inmediatamente después de la renovación, un proceso con vistas a adaptar el nombramiento de sus miembros jueces, teniendo en cuenta los estándares europeos". El Consejo del Poder Judicial sigue sin avanzar en su renovación, a pesar de la urgencia. El Consejo del Poder Judicial sigue ejerciendo sus funciones de forma interina desde diciembre de 2018, lo que aumenta las preocupaciones mencionadas en anteriores Informes sobre el Estado de Derecho9. En su informe sobre España de diciembre de 2022, el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) consideró el bloqueo de la renovación como una preocupación crítica. El 10 de octubre de 2022, el Presidente del Consejo del Poder Judicial (que también ocupaba el cargo de Presidente del Tribunal Supremo) presentó su dimisión, argumentando que la ausencia de renovación estaba debilitando y erosionando el Estado de Derecho en España, y estaba provocando un claro deterioro de la situación del Tribunal Supremo y del Consejo del Poder Judicial. Tras su dimisión, los dos principales partidos políticos del Parlamento relanzaron las negociaciones para designar a los nuevos miembros del Consejo13, que se interrumpieron el 27 de octubre de 2022, sin que se hubiese producido ningún avance desde entonces.
De acuerdo con el Derecho español, los Presidentes del Congreso y del Senado deben tomar las medidas necesarias para que el Consejo se renueve a su debido tiempo. Las partes interesadas han criticado el hecho de que ambos Presidentes aún no hayan tomado ninguna medida. En este contexto, las partes interesadas también han seguido pidiendo que se modifique el sistema de nombramiento de los miembros del Consejo del Poder Judicial19 para adaptarlo a las normas europeas.
En su informe sobre España de diciembre de 2022, el GRECO se refirió a las normas europeas sobre los consejos de la judicatura. Una nueva proposición de ley presentada por un grupo parlamentario para reformar el sistema de designación del Consejo del Poder Judicial, proponiendo que sus vocales fuesen elegidos directamente por sus pares, no obtuvo el apoyo suficiente en el Parlamento para iniciar su tramitación. Dado que el Consejo de la Magistratura continúa en funciones ad interim y que no se ha puesto en marcha un proceso para adaptar el nombramiento de sus jueces miembros, no se ha avanzado en la aplicación de la recomendación formulada en el Informe 2022 sobre el Estado de Derecho.
La falta de renovación del Consejo del Poder Judicial está afectando negativamente al trabajo del Tribunal Supremo y al sistema judicial en su conjunto. Como se mencionó en anteriores Informes sobre el Estado de Derecho, tras la reforma de marzo de 2021 que introdujo el régimen ad interim para el Consejo del Poder Judicial, un Consejo en funciones ya no puede proceder a los nombramientos para los altos cargos judiciales, incluido el Tribunal Supremo. Debido a la continua falta de renovación, más del 30% de los puestos judiciales del Tribunal Supremo que exige la ley están ahora vacantes. Como subraya un informe del Gabinete Técnico del Tribunal Supremo de enero de 2023, sólo considerando la Sala Tercera y Cuarta del Tribunal (donde el número de vacantes es mayor), el Tribunal está dictando 1.230 resoluciones menos al año28. Esto también conduce a una disminución del número de sentencias del Tribunal Supremo, lo que, dado su papel a la hora de garantizar la coherencia en la interpretación del Derecho nacional, repercute en la seguridad jurídica, ya que los tribunales de primera instancia y otros tribunales siguen ocupándose de asuntos que se beneficiarían de la orientación del Tribunal Supremo. El Tribunal Supremo ha calificado esta situación de insostenible, ya que menoscaba la eficacia de la justicia y repercute negativamente en la duración de los procedimientos ante el Tribunal Supremo. Además, también hay siete puestos vacantes de presidentes de Tribunales Superiores de Justicia (de un total de 17), 20 puestos vacantes de presidentes de Audiencias Provinciales y un puesto vacante en la Audiencia Nacional. Como cuestión aparte, se han denunciado grandes retrasos por parte del Consejo en la elaboración de los informes preceptivos sobre los proyectos de ley.
No se ha avanzado en el refuerzo del estatuto del Fiscal General del Estado. El Informe 2022 sobre el Estado de Derecho recomendaba a España "reforzar el estatuto del Fiscal General del Estado, en particular en lo relativo a la separación de los mandatos del Fiscal General del Estado y del Gobierno, teniendo en cuenta las normas europeas sobre independencia y autonomía de la fiscalía". En mayo de 2022, el Gobierno había aprobado nuevas normas de procedimiento para la fiscalía. El 5 de septiembre de 2022, el Parlamento aprobó una ley que establecía que, seis meses después de su entrada en vigor, el Ministerio de Justicia regularía las comunicaciones entre la Fiscalía y el Gobierno. Sin embargo, aún no se ha informado de ningún avance en relación con esta regulación. Como se menciona en el Informe 2022 sobre el Estado de Derecho, dicho reglamento podría responder a las preocupaciones planteadas anteriormente por la Comisión Europea y por el GRECO.
Por otra parte, no se han tomado medidas para abordar la separación del mandato del Fiscal General del del Gobierno, que también ha sido planteada como una preocupación por las partes interesadas. Se está debatiendo si la separación de estos mandatos requeriría una reforma de la Constitución. En su informe de diciembre de 2022, el GRECO también ha señalado que no se han tomado medidas para aumentar la autonomía presupuestaria, normativa y de formación del Ministerio Fiscal. Dado que por el momento no se han tomado medidas para reforzar el estatuto del Fiscal General, no se ha avanzado en la aplicación de la recomendación formulada en el Informe 2022 sobre el Estado de Derecho. Se ha creado una Comisión de Deontología para los fiscales. El 26 de septiembre de 2022, la Fiscalía creó una Comisión de Deontología para los fiscales. El objetivo de esta Comisión es aplicar el código ético de la Fiscalía mediante la elaboración de informes y dictámenes. No se ocupa de los procedimientos disciplinarios o civiles ni de la responsabilidad penal de los fiscales. El funcionamiento de la Comisión de Deontología es independiente del Fiscal General, pero la Fiscalía es responsable de asignar los recursos y medios necesarios para el funcionamiento eficaz de la Comisión. La Fiscalía aprobó el reglamento interno de la Comisión el 20 de noviembre de 2022.
La Comisión de Deontología está compuesta por siete fiscales elegidos directamente por sus pares por un período de cuatro años. El Consejo del Poder Judicial nombró a dos miembros del Tribunal Constitucional tras algunos retrasos. En junio de 2022 finalizó el mandato de cuatro miembros del Tribunal Constitucional. Según la Constitución, el siguiente paso es el nombramiento de dos miembros por el Gobierno y dos miembros nombrados por el Consejo de la Magistratura. El Consejo en funciones no pudo nombrar a los dos miembros del Tribunal Constitucional, como consecuencia de la reforma de marzo de 2021 que introdujo su régimen ad interim. El Parlamento aprobó en julio de 2022 una reforma que restablecía la competencia del Consejo para nombrar a esos miembros y establecía un plazo de tres meses tras la finalización del mandato de los anteriores miembros para hacerlo. El Consejo del Poder Judicial no nombró a los dos vocales en ese plazo. El 12 de diciembre de 2022, los grupos parlamentarios de los partidos de la coalición del Gobierno presentaron un proyecto de enmiendas legales destinadas a modificar el sistema de nombramientos del Tribunal Constitucional.
El 14 de diciembre de 2022, un grupo de parlamentarios presentó ante el Tribunal Constitucional un recurso de amparo53, argumentando que dichas enmiendas no guardaban relación con el tema de la ley principal que se estaba debatiendo y que habían sido introducidas por procedimiento de urgencia, menoscabando las garantías de transparencia y debate del proceso legislativo. El 19 de diciembre de 2022, el Tribunal Constitucional (LA LEY 322229/2022) tomó una decisión provisional sin precedentes suspendiendo la votación en el Senado de las enmiendas. A continuación, el 27 de diciembre de 2022, el Consejo de la Magistratura nombró a dos miembros del Tribunal Constitucional.
El Consejo del Poder Judicial y otras partes interesadas expresaron su preocupación por las declaraciones públicas de los políticos en relación con el poder judicial. En el transcurso de 2022 han continuado las declaraciones públicas de políticos, incluidos miembros del Gobierno, criticando al poder judicial. Tras estas declaraciones públicas, el Consejo del Poder Judicial y las cuatro principales asociaciones de jueces publicaron comunicados de prensa condenando dichas declaraciones. En particular, las partes interesadas señalaron que estas declaraciones críticas de los políticos no se refieren a decisiones judiciales individuales, sino que se dirigen al poder judicial en su conjunto, socavando así la confianza pública en el poder judicial. Como se reflejó en el Informe 2022 sobre el Estado de Derecho60, según las normas europeas, aunque los tribunales no son inmunes a las críticas y al escrutinio, el poder judicial debe gozar de la confianza pública para tener éxito, habida cuenta de su especial papel en la sociedad. Esto es especialmente importante en relación con las declaraciones de los miembros de los poderes legislativo y ejecutivo, ya que todos los poderes del Estado deben fomentar y proteger la confianza del público en general en las instituciones constitucionales, incluido el poder judicial.
El régimen de incompatibilidades de los jueces ha seguido suscitando preocupación. Las partes interesadas han seguido expresando su preocupación por el régimen de incompatibilidades de jueces y fiscales en España. En particular, han destacado la falta de "períodos de reflexión" para los jueces o fiscales que han sido miembros de los poderes ejecutivo o legislativo, así como el hecho de que los jueces siguen adquiriendo antigüedad en el servicio mientras ocupan cargos políticos. Durante las negociaciones sobre la renovación del Consejo celebradas en octubre de 2022 entre los dos principales partidos políticos del Parlamento, ambos partidos coincidieron en la necesidad de regular el régimen de incompatibilidades de jueces y fiscales64. Sin embargo, no se tomaron más medidas tras la ruptura de las negociaciones.
Continúa la preocupación por la competencia del Tribunal Supremo en materia de responsabilidad penal de los altos cargos. Como se mencionó en el anterior Informe sobre el Estado de Derecho, siguen existiendo preocupaciones en relación con los llamados "aforamientos" (en los que los miembros de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial no son juzgados ante tribunales penales ordinarios en los casos de delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones oficiales y también a título individual). Las partes interesadas han seguido criticando estas normas. El Acuerdo de Coalición incluyó el compromiso de reformar la Constitución para limitar estas situaciones. Aunque se han modificado varios estatutos de autonomía que contemplaban normas de privilegio, hasta ahora no se ha tomado ninguna medida a nivel nacional para abordar estas preocupaciones.
Calidad
Se han reforzado varios aspectos del marco de asistencia jurídica. España cuenta con un sistema judicial accesible que ofrece protección a las personas en riesgo de discriminación y a las víctimas de la violencia contra las mujeres. También existen medidas para una justicia adaptada a los niños. Además, según los datos del Cuadro de Indicadores de Justicia de la UE de 2023, España es uno de los países con mayor cobertura de asistencia jurídica gratuita de la UE. El 5 de septiembre de 2022 se aprobó una ley para seguir mejorando el marco de la asistencia jurídica gratuita. En particular, la ley se ha ampliado para cubrir los procedimientos de insolvencia en el marco del procedimiento especial para deudores que sean personas físicas, dirijan una "microempresa" y no dispongan de recursos suficientes para iniciar un procedimiento. Además, ahora los sindicatos también pueden beneficiarse de asistencia jurídica cuando representen los intereses de los trabajadores y los beneficiarios del sistema de la Seguridad Social.
El número total de jueces ha aumentado y se están adoptando medidas para hacer frente a los retos relativos a los recursos del sistema judicial. Como se menciona en el Informe 2022 sobre el Estado de Derecho, el número de jueces por habitante sigue siendo uno de los más bajos de la UE. El 15 de noviembre de 2022, el Gobierno aprobó la creación de 70 nuevas plazas de jueces. Las vacantes siguen cubriéndose con jueces sustitutos. Las partes interesadas han destacado que en los próximos años se prevé la jubilación de un número significativo de jueces. Para hacer frente a las necesidades futuras, el Consejo del Poder Judicial está preparando un Plan Estratégico para el período 2023-2033, que evaluará los recursos y las necesidades del sistema judicial y formulará recomendaciones sobre cómo proceder. Además, el Ministerio de Justicia firmó en mayo de 2023 un acuerdo con las asociaciones de jueces y fiscales sobre sus condiciones de trabajo. También se firmó otro acuerdo con los sindicatos de secretarios judiciales y los funcionarios que prestan servicios auxiliares a la justicia han convocado una huelga en mayo de 2023 también en relación con sus condiciones de trabajo. Además, las asociaciones de jueces han señalado que, aunque las mujeres representan la mayoría de la judicatura, están infrarrepresentadas en los altos cargos judiciales. Se ha seguido trabajando para mejorar la digitalización de la justicia. La digitalización de la justicia está muy avanzada, y el uso de herramientas TIC en el sistema judicial está muy extendido. El Ministerio de Justicia ha emprendido una serie de proyectos para mejorar la digitalización de la justicia, como los proyectos de automatización para la supresión de antecedentes penales o un clasificador digital de documentos que permite el tratamiento de los documentos que componen un expediente88. El Parlamento ha proseguido los debates sobre una ley de eficiencia digital. La ley proporcionaría un marco jurídico para la digitalización de la justicia, estableciendo un catálogo de servicios digitales que se prestarían a los ciudadanos y a los profesionales de la justicia en todas las regiones de España. La ley también promovería el uso en todas las regiones de expedientes electrónicos, la tramitación electrónica de los procedimientos judiciales y el uso de soluciones digitales para llevar a cabo y seguir los procedimientos judiciales.
El Gobierno ha presentado un proyecto de ley sobre el derecho de defensa. El 4 de abril de 2023, el Gobierno presentó un proyecto de ley sobre el derecho de defensa. El anteproyecto de ley recoge en un solo documento legal los diferentes aspectos del derecho de defensa, que actualmente se encuentran dispersos en varios textos de legislación especializada. El Consejo General de la Abogacía Española ha acogido favorablemente esta propuesta legislativa, si bien ha advertido de posibles posibilidades de mejora, especialmente en relación con el secreto profesional.
Eficacia
La mayoría de los indicadores de eficiencia de la justicia han mejorado, aunque la duración de los procedimientos en el Tribunal Supremo sigue siendo un reto. El tiempo de resolución en primera instancia de asuntos civiles, mercantiles y administrativos disminuyó de 349 días en 2020 a 265 en 2021. La tasa de resolución de asuntos litigiosos civiles y mercantiles aumentó y se situó por encima del 100%, lo que significa que se resuelven más asuntos de los que entran, lo que constituye un avance positivo. Sin embargo, el tiempo de resolución de los asuntos civiles y mercantiles en el Tribunal Supremo sigue siendo muy elevado (826 días en 2021), lo que ha sido planteado como motivo de preocupación por las partes interesadas. En una decisión de 10 de octubre de 2022, el Tribunal Constitucional concluyó que un tribunal administrativo había vulnerado el derecho de un ciudadano a un recurso efectivo y a un juicio justo debido a retrasos desproporcionados e injustificados de más de tres años antes de la celebración de una vista.
El Parlamento continuó debatiendo varias leyes destinadas a mejorar la eficacia del sistema de justicia. El Parlamento continuó los debates sobre las leyes relativas a la eficacia organizativa y procesal del sistema judicial. Estos proyectos de ley pretenden acortar la duración de los procedimientos en las cuatro jurisdicciones, preservando al mismo tiempo las garantías procesales de los ciudadanos. La adopción de estas propuestas legislativas son hitos contemplados dentro del Plan de Recuperación y Resiliencia de España»