I. Marco normativo
Constitución española de 1978 (LA LEY 2500/1978)
«Artículo 101
1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.
2. El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno».
Concordancias: artículos 62. d); 68; 97; 108; 112; 113; 114.
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LA LEY 4058/1997)
«Artículo 21. Del Gobierno en funciones.
1. El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.
2. El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, con las limitaciones establecidas en esta Ley.
3. El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas.
4. El Presidente del Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:
a) Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales.
b) Plantear la cuestión de confianza.
c) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.
5. El Gobierno en funciones no podrá ejercer las siguientes facultades:
a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
b) Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.
6. Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales».
Sobre la jurisprudencia dictada respecto al artículo 101 CE (LA LEY 2500/1978) y que consta en la sinopsis del artículo 101 CE (LA LEY 2500/1978) que ofrece el Congreso de los Diputados (1) , puede resaltarse que «El Tribunal Supremo tuvo ocasión de pronunciarse en dos ocasiones en el año 2005: en la Sentencia de 20 de septiembre de 2005, en la que anula la decisión del Gobierno en funciones de conceder una extradición, y en la Sentencia de 2 de diciembre del mismo año, en la que se desestima el recurso interpuesto frente a una denegación de una petición de indulto, entendiendo que era conforme a la Ley.
No obstante, partiendo de la base de que estando el Gobierno en funciones se ha interrumpido la relación de confianza existente con el Congreso de los Diputados que le habilita, justamente, a la función directiva política (art. 97 CE (LA LEY 2500/1978)), señala el Tribunal Supremo que «el Gobierno en funciones ha de continuar ejerciendo sus tareas sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya».
Por otro lado, concreta el significado de «despacho ordinario de asuntos» señalando que «ese despacho no es el que no comporta valoraciones políticas o no implica ejercicio de la discrecionalidad. Tampoco el que versa sobre decisiones no legislativas, sino el que no se traduce en actos de orientación política».
En el año 2013, el Tribunal Supremo tuvo una nueva ocasión de pronunciarse a este respecto. En la Sentencia de 28 de mayo de 2013, por la que se desestima el recurso interpuesto contra el Real Decreto 1744/2011, de 25 de noviembre (LA LEY 24884/2011), entendió que la aprobación de este Real Decreto no suponía nuevas orientaciones políticas ni tampoco condicionamiento alguno para el nuevo Gobierno.
La controversia entre el Gobierno en funciones y el Parlamento surge de la diferencia entre un órgano constitucional con pleno ejercicio de sus competencias —el Parlamento— frente a otro que está limitado en el ejercicio de las suyas —el Gobierno en funciones—. Así pues, de las tres funciones clásicas del Parlamento a que hace referencia el art. 66 CE (LA LEY 2500/1978), la función legislativa no plantea problemas aparentes pues si bien el Gobierno está imposibilitado a ejercer la iniciativa legislativa, no así los otros sujetos del art. 87 CE. (LA LEY 2500/1978) Y, desde luego, tampoco está limitada la función de aprobación de leyes.
Lo que no parece estar vetado al Gobierno en funciones es la aprobación de Reales Decretos-Leyes en casos especialmente extraordinarios (2) . Así, estando el Gobierno en funciones se aprobaron y, posteriormente, se convalidaron por el Congreso de los Diputados el Real Decreto-ley 1/2016, de 15 de abril (LA LEY 5502/2016), por el que se prorroga el Programa de Activación para el Empleo y el Real Decreto-ley 2/2016, de 30 de septiembre (LA LEY 15540/2016), por el que se introducen medidas tributarias dirigidas a la reducción del déficit público.
Por otro lado, el Parlamento no puede ejercer su función presupuestaria como consecuencia de la imposibilidad de que el Gobierno pudiera presentar unos presupuestos generales del Estado…».
II. Casuística
1. Competencia de las Cortes Generales para controlar al Gobierno en funciones
El «Informe elaborado por la Secretaría de Estado con las Cortes sobre el control parlamentario del Gobierno en funciones, que fue remitido al Congreso de los Diputados el día 10 de marzo de 2016, con n.o de registro 3025», termina así:
«Conclusiones:
10. En consecuencia, cabe llegar a las siguientes conclusiones:
(i) La exigencia de responsabilidad política, ejercida por el Parlamento a través de los instrumentos de control a los que alude el título V de la Constitución (preguntas, interpelaciones, comparecencias, peticiones de control), sólo es predicable respecto de un Gobierno que goce de la confianza de la Cámara.
(ii) El Gobierno en funciones, que cesó tras la celebración de elecciones generales, no goza de dicha confianza.
(iii) El Gobierno en funciones ejerce las facultades establecidas en el artículo 21 de la Ley del Gobierno, cuyo control sólo puede ser ejercido por órganos jurisdiccionales, de acuerdo con criterios de estricta legalidad».
Ante este intento del entonces Gobierno en funciones de zafarse del control parlamentario (3) , la Sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de noviembre de 2018 (LA LEY 167372/2018), aprobada por unanimidad, que resolvió el conflicto entre órganos constitucionales del Estado n.o 3102-2016, interpuesto por el Congreso de los Diputados contra el Gobierno, en relación con el no sometimiento del mismo a iniciativas de control por el Congreso de los Diputados, estimó el conflicto y declaró que el criterio del Gobierno vulneró la atribución que al Congreso de los Diputados confiere el art. 66.2 CE (LA LEY 2500/1978).
En este asunto (4) , «el Grupo Parlamentario Socialista solicitó la comparecencia urgente del Ministro de Defensa en funciones, ante la Comisión de Defensa, para informar sobre los asuntos tratados y los acuerdos adoptados en la reunión de Ministros de Defensa de la OTAN celebrada los días 10 y 11 de febrero de 2016 en Bruselas. El Gobierno en funciones comunicó a la Cámara Baja que no podía someterse a iniciativas de control, entre las que se encontraba la comparecencia citada, porque no existía relación de confianza entre ambos órganos constitucionales, lo que coincide en el Informe citado al principio.
Por su parte, el Congreso de los Diputados planteó el conflicto de atribuciones al considerar que dicha negativa podía vulnerar los artículos 1 (LA LEY 2500/1978), 9 (LA LEY 2500/1978), 23 (LA LEY 2500/1978), 66.2 (LA LEY 2500/1978), 108 (LA LEY 2500/1978), 109 (LA LEY 2500/1978), 110 (LA LEY 2500/1978) y 111 de la CE. (LA LEY 2500/1978)
La sentencia explica que, aunque normalmente «el control de la acción del Gobierno se ejercerá en el marco de la relación de confianza que ha de existir entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados», ello no significa que «excepcionalmente, como lo son también los periodos en los que no hay relación de confianza entre el Congreso y el Gobierno, no pueda ejercitarse la mencionada función de control».
En este sentido, «la función de control que corresponde a las Cortes Generales está implícita en su carácter representativo y en la forma de gobierno parlamentario que establece el artículo 1.3 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), no pudiendo negarse a las Cámaras todo ejercicio de la función de control, ya que con ello se afectaría al equilibrio de poderes previsto en nuestra Constitución». Es más, «la función de control corresponde al Congreso de los Diputados y al Senado, conforme al artículo 66.2 de la CE (LA LEY 2500/1978), aunque entre esta Cámara y el Gobierno no exista dicha relación de confianza».
El hecho de que un Gobierno esté en funciones no impide la función de control de las Cámaras, ya que en la medida en que el Gobierno sigue desarrollando actividad, ésta no puede quedar exenta del control de las Cortes Generales, sin perjuicio de que la función de control habrá de adecuarse a la propia situación del Gobierno en funciones.
De acuerdo con lo anterior, el Tribunal concluye que el Gobierno, al mantener el criterio de que el Congreso de los Diputados no puede someter al Gobierno en funciones a iniciativas de control en la medida en que no existe relación de confianza entre un gobierno en funciones y dicha Cámara, menoscabó la atribución constitucional que a ésta confiere el artículo 66.2 de la CE. (LA LEY 2500/1978)
La sentencia finaliza recordando que tanto la actividad que desarrolle el Gobierno en funciones, como el ejercicio de la función de control que corresponde a las Cortes Generales han de ejercerse de acuerdo con el «principio de lealtad institucional que ha de presidir las relaciones entre órganos constitucionales».
2. Actividad del Congreso de los Diputados durante el período de Gobierno en funciones
El 19 de enero de 2016, la Secretaría General del Congreso de los Diputados emitió Informe «sobre la actividad de la Cámara durante el período en el que el Gobierno cesante se encuentra en funciones» (5) .
Debe subrayarse, como se expondrá más adelante, que el acceso a este tipo de informes es denegado por el Congreso de los Diputados.
Posteriormente, fue publicado el «Informe de la Secretaría General sobre la actividad de la Cámara durante el período en el que el Gobierno cesante se encuentra en funciones» (6) , que parece que es distinto al citado anteriormente.
De este informe podemos destacar lo siguiente:
Funciones en relación con el procedimiento legislativo. Proposiciones de ley.
«La presentación de estas iniciativas se ha realizado sin ningún problema al inicio de las distintas Legislaturas, procediendo la Mesa a su calificación y admisión a trámite. No obstante, como se enunciaba al inicio de este informe, la certeza o inmediatez de la investidura llevaba a dejar en suspenso el plazo contemplado en los apartados 2 y 3 del artículo 126.
…/…
Ahora bien, y sin perjuicio de reiterar lo señalado en cuanto a la ineludible tramitación de la investidura, la falta de certeza sobre ésta o sobre su inmediatez llevan a plantear la posibilidad de no posponer a aquélla la consideración de las iniciativas legislativas de la Cámara y por tanto de no suspender el plazo citado».
Funciones de control. «… En la medida en que el Gobierno en funciones conserva ciertas competencias, excepcionalmente y de forma singularizada en cada caso, la Mesa podría admitir y ordenar la tramitación de las iniciativas de control e información (preguntas, interpelaciones, comparecencias y solicitudes de informe) que pudieran plantearse, siempre referidas al ejercicio de las funciones que el artículo 21 de la Ley del Gobierno confiere a éste cuando está en funciones.
El resto de las iniciativas de control que pudieran plantearse deberían dirigirse al Gobierno que se constituya a cuyo efecto procedería la suspensión del plazo previsto en su caso para las mismas. Para un mejor desarrollo de la función de calificación de la Mesa, podría requerirse a los autores de las iniciativas que precisen esta circunstancia, aun cuando ésta no determine necesariamente el acuerdo que en relación con cada uno de ellos adopte la Mesa, que habrá de verificar que efectivamente se refiere al ámbito competencial del Gobierno en funciones al que se pretende hacer destinatario de aquéllas.
Mención aparte merecen las proposiciones no de ley, dado que tienen contenido diverso. En concreto, todas aquellas que constituyan mera manifestación de voluntad de la Cámara, no plantearían problemas para su tramitación. En relación con aquellas que se dirijan al Gobierno, se debería plantear lo señalado anteriormente. Así, aquellas que instasen la actuación del Gobierno más allá de sus limitadas competencias cuando está en funciones, deberían entenderse referidas al Gobierno que se constituya, al margen de que se valores la oportunidad de posponer su tramitación por los órganos competentes en cada caso, sin que proceda considerar la suspensión de plazo alguno.
Valga también para el ejercicio de esta función de control la reflexión que anteriormente se hacía en relación con el ejercicio de la función legislativa, en cuanto a su condicionamiento a la decisión que se adopte sobre la constitución de las distintas Comisiones en la que se tramitarían las correspondientes iniciativas.
Todo lo señalado en relación con las facultades de actuación de la Cámara ha de tener en cuenta que la misma depende además del impulso político que diputados y grupos parlamentarios realicen mediante la presentación de iniciativas, como también de las decisiones que en cuanto a convocatoria y aprobación del orden del día corresponde a los distintos órganos de la Cámara».
3. Ejercicio de las funciones del Senado tras su constitución con un Gobierno en funciones
La Secretaría General del Senado emitió un amplio «Informe sobre el ejercicio de las funciones del Senado tras su constitución y durante el período de existencia de un Gobierno en funciones» (7) , del que extraemos las siguientes conclusiones:
«Organización interna de la Cámara. Nada parece obstar a que la Cámara, en ejercicio de su autonomía, pueda aplicar los preceptos que se recogen el Título III de la Constitución sobre la organización y funcionamiento internos del Senado. De hecho, se han constituido la propia Cámara, la Mesa, los Grupos Parlamentarios, y la Junta de Portavoces, y próximamente habrá de constituirse la Diputación Permanente. Todos estos actos resultan de la potestad de autoorganización de la Cámara y no existe por tanto ninguna dificultad para acometerlos».
El Informe hace algunas consideraciones sobre la constitución de las Comisiones, entre las que destacamos los siguientes particulares:
«Debe plantearse por tanto en primer lugar la procedencia de constituir las Comisiones Permanentes Legislativas, en la medida en que la estructura y denominación de las mismas ha venido fijándose de acuerdo con la estructura ministerial, ya que el ejercicio de sus competencias está directamente relacionado con las competencias de los distintos Ministerios. Por esta razón, es habitual realizar al inicio de que cada Legislatura, y una vez constituido el Gobierno, una modificación del artículo 49.2 RS para adecuar la relación de las Comisiones Permanentes Legislativas a la estructura ministerial.
Aunque en el momento actual nos encontramos en una situación de incertidumbre respecto al momento de formación del nuevo Gobierno, no existe ningún impedimento reglamentario para que se constituyan estas Comisiones conforme a la previsión vigente, por lo que la Mesa podría plantearse la conveniencia de hacerlo…
La Mesa puede valorar igualmente la oportunidad de constituir las Comisiones Permanentes no Legislativas que, de acuerdo con el artículo 49.3 del Reglamento del Senado (LA LEY 1690/1994) son las de Reglamento, Incompatibilidades, Suplicatorios, Peticiones, Asuntos Iberoamericanos y Nombramientos.
En cuanto a la eventual constitución de Comisiones de Investigación o Especiales, de acuerdo con el artículo 49.4 RS, estas Comisiones son las que se crean a tal fin para un objetivo determinado, normalmente para el estudio de un asunto concreto.
No parece existir ningún obstáculo para la constitución de Comisiones Especiales de estudio de algún asunto concreto, pero es más dudoso que pudieran crearse Comisiones de Investigación que pudieran tener como objeto actuaciones que se refieran o afecten de algún modo al Gobierno en funciones, dadas las especiales características del modo de trabajar y del posible alcance de las conclusiones de las mismas.
Las Comisiones que están previstas en distintas leyes, la mayoría de carácter Mixto, necesitarían para su constitución de una resolución de las Mesas de ambas Cámaras en reunión conjunta, por lo que habría que coordinar la decisión sobre este aspecto con el Congreso de los Diputados.
Por último, como el resto de las Comisiones Legislativas, también podría constituirse sin problema alguno la Comisión General de las Comunidades Autónomas».
Función legislativa. Proposiciones de Ley. Según el Informe, «Cumplidas las previsiones formales, la iniciativa debe ser admitida a trámite, y, superado el trámite de toma en consideración, procedería la continuación del procedimiento posteriormente en la Cámara Baja», pero, después de realizar ciertas consideraciones —a las que nos remitimos— concluye que «si bien la regulación formal estrictamente aplicable a la actividad de las Cámaras no impide que las mismas puedan tramitar y aprobar proposiciones de ley, una interpretación sistemática de las disposiciones constitucionales sobre la conformación del gobierno parlamentario y la consiguiente relación entre Gobierno y Cortes Generales, aconsejan una auto restricción de las mismas en su función legislativa hasta que el Gobierno se halle plenamente constituido, con el fin de evitar graves desequilibrios en el sistema parlamentario que pudieran suponer un riesgo de acabar asimilándolo a una forma de gobierno de asamblea, en la que es el Parlamento el que ejerce las funciones de dirección de la política interior y exterior».
Función de control. La «situación de transitoriedad en que se halla el Ejecutivo en funciones determina, de entrada, una limitación singular a la función de control parlamentario, en particular respecto de aquella manifestación más agravada de la misma que compete al Congreso de los Diputados. En efecto, la moción de censura (arts. 113 (LA LEY 2500/1978) y 114.2 CE (LA LEY 2500/1978)) y la cuestión de confianza (arts. 112 (LA LEY 2500/1978) y 114.1 CE (LA LEY 2500/1978)), los llamados mecanismos de control político extraordinario, carecen de eficacia en relación con un Gobierno en funciones. Paralelamente, la ruptura de la relación de confianza sobrevenida por la disolución de las Cámaras y la consiguiente celebración de elecciones que determina la existencia de un Gobierno en funciones, vacía de contenido la facultad atribuida al Presidente del Gobierno de proponer la disolución de alguna de las Cámaras o de las Cortes Generales.
… al estar el Gobierno en funciones también facultado para adoptar medidas en casos de urgencia o por razones de interés general, podría afirmarse que la Mesa, excepcionalmente y caso por caso, podría admitir a trámite aquellas iniciativas de control que pudiesen considerarse idóneas para el fin que se persiguiese.
En este sentido, y si atendemos al examen pormenorizado de las iniciativas de control previstas en el Reglamento de la Cámara, creemos que podría admitirse, en su caso, la utilización de preguntas escritas u orales en Comisión o solicitudes de comparecencia, pero sería mucho más dudosa la admisibilidad de interpelaciones en la medida en que de conformidad con el artículo 170.2 RS, éstas versan sobre la política del Ejecutivo en cuestiones de interés general, lo que parece difícilmente conciliable con la actuación propia de un Gobierno en funciones.
Por otro lado, cabe referirse a las solicitudes de informe, previstas en el artículo 20.2 RS, que faculta a los Senadores, previo conocimiento del respectivo Grupo Parlamentario, a recabar de las Administraciones Públicas los datos, informes o documentos que obren en poder de éstas. En principio, no parece existir obstáculo alguno a la admisión de estas solicitudes, entrando dentro de las facultades del Gobierno la posibilidad de oponerse a las mismas cuando entienda que existen razones fundadas en derecho que lo impidan, de acuerdo a lo previsto en el precepto citado.
Con todo, el examen pormenorizado de cada iniciativa de información y control presentada, así como la decisión sobre su admisibilidad o inadmisibilidad, es competencia exclusiva de la Mesa de la Cámara con arreglo al artículo 36.1.c) RS, por lo que, como se ha dicho, corresponderá a la Mesa decidir si cada una de estas iniciativas se refiere al ejercicio de las competencias propias del Gobierno en funciones y, por tanto, pueden ser tramitadas o si, por el contrario, deben considerarse dirigidas al Gobierno que se constituya, en cuyo caso sería recomendable suspender los plazos para su tramitación hasta que el Gobierno esté constituido.
Finalmente, y en relación con las mociones, no parece que exista impedimento alguno para tramitar aquéllas que tienen como objetivo que la Cámara emita una declaración de voluntad, que se regulan en la letra d) del artículo 174 del Reglamento del Senado (LA LEY 1690/1994). Sin embargo, las reguladas en la letra a) del mismo artículo, que tienen como finalidad que el Gobierno formule una declaración sobre algún tema o remita a las Cortes un proyecto de ley regulando una materia de la competencia de aquéllas, parece que deberían entenderse dirigidas al Gobierno que se constituya».
Otras funciones. El Informe no encuentra impedimento alguno para que el Senado proceda a la elección de los integrantes de diversos órganos constitucionales del Estado, como son cuatro Magistrados del Tribunal Constitucional, seis Miembros del Tribunal de Cuentas, al Defensor del Pueblo, junto con el Congreso de los Diputados, o diez Vocales del Consejo General del Poder Judicial, entre otros.
Respecto a las relaciones del Senado con las Comunidades Autónomas y a la posibilidad de actuación del Senado en el supuesto recogido en el artículo 155.1 CE (LA LEY 2500/1978) y 189 Reglamento del Senado (LA LEY 1690/1994), el Informe entiende que «el Senado estaría plenamente capacitado para pronunciarse, aprobando o no la iniciativa de Gobierno, puesto que es una atribución que corresponde en exclusiva a la Cámara que, una vez constituida, no tendrá dificultad ni impedimento para cumplir el procedimiento previsto en el artículo 189 de su Reglamento, en el que deberán intervenir la Comisión General de las Comunidades Autónomas y el Pleno, donde habrá de aprobarse por mayoría absoluta».
Y «estas mismas consideraciones serían aplicables al supuesto de autorización del Senado para la disolución de los órganos de las Corporaciones Locales previsto en el artículo 61 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LA LEY 847/1985)».
El Informe se detiene, asimismo, en otro tipo de funciones del Senado.
4. Acuerdo Consejo Europeo y Reino Unido sobre referéndum Brexit
El Informe de la Abogacía General del Estado, de 8 de febrero de 2016, en relación al «criterio jurídico acerca de los compromisos que se podrían firmar por el Presidente del Gobierno en funciones en el marco del procedimiento negociador que debería culminar en la reunión del Consejo Europeo convocado el 18 de febrero» aporta las siguientes Conclusiones:
«Primera.- Debe entenderse que la manifestación de una posición política en el marco del procedimiento negociador en el contexto y en las circunstancias descritas en el cuerpo de este informe queda encuadrada en la posibilidad de dirección de la política exterior en los casos de urgencia y afectación a los intereses generales previstos en el artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LA LEY 4058/1997).
Segunda.- En los casos de urgencia en los que deben adoptarse decisiones de especial trascendencia política y comprometer internacionalmente al Estado en el futuro, lo apropiado y lo que aconseja este Centro Directivo es que se proceda a informar sobre la iniciación del proceso de negociación y de las líneas directrices de negociación en las que pueda situarse la posición española al Congreso con el objeto de obtener la aquiescencia que permita expresar la posición del Reino de España en el procedimiento negociador que terminará, previsiblemente, con la necesidad de aprobación en el Consejo Europeo».
5. La actividad del Defensor del Pueblo cuando el Gobierno está en funciones
La institución del Defensor del Pueblo publicó en su página web, el 17 de octubre de 2016, la siguiente información:
«Gobierno en funciones limita actuaciones del Defensor del Pueblo.
El Defensor del Pueblo se ha visto obligado a suspender varias de sus actuaciones por hallarse el Gobierno en funciones.
En la situación actual, el Ejecutivo no puede realizar, por ejemplo, transposiciones de directivas europeas de carácter económico y de consumo; modificaciones normativas sobre condiciones de accesibilidad en el transporte de viajeros, suministro eléctrico y bonos sociales; cambios en el régimen jurídico de funcionamiento de la administración local o en el acceso al cuerpo de profesores de educación no universitaria. Estas son todas cuestiones relativas a quejas de los ciudadanos.
Ejemplos de actuaciones en suspenso
La institución mantiene paralizado un expediente de oficio ante la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa (Ministerio de Economía) para potenciar la eficacia de los servicios de reclamaciones del Banco de España, de la CNMV y de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, defensores del cliente y servicios de atención al cliente.
La actual situación en funciones del Gobierno impide la aprobación del proyecto de Real Decreto que regula la actividad de comercialización y las condiciones de contratación y suministro de energía eléctrica. El Defensor del Pueblo ha suspendido sus actuaciones mientras se concreta si se han seguido o no sus recomendaciones para suavizar los requisitos de acceso al bono social eléctrico y para definir el concepto de consumidor vulnerable.
En materia de justicia, la interinidad del Gobierno ha impedido que se creen nuevos órganos judiciales. Así, el Defensor del Pueblo había solicitado la creación de un nuevo juzgado de lo social en Algeciras, un juzgado de familia y otro de lo penal en Guadalajara y dos nuevos juzgados de lo mercantil en Murcia.
El Gobierno ha acogido favorablemente estas propuestas pero ha expresado la imposibilidad de hacerlas realidad por encontrarse en funciones.
También han quedado en suspenso las actuaciones relacionadas con el acceso a cuerpos nacionales de Administración Local con el título de grado en gestión y administración. La recomendación formulada por la institución fue aceptada, pero para que pueda ser puesta en práctica es necesario aprobar el Proyecto del Real Decreto de régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional».
III. El acceso a informes jurídicos oficiales sobre las facultades del Gobierno en funciones
En aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la información Pública y Buen Gobierno (LA LEY 19656/2013), se ha solicitado el acceso a este tipo de informes jurídicos.
En su Resolución 792/2019, de 6 de febrero de 2020, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, estimando la reclamación, acordó instar a la Secretaría General de Presidencia del Gobierno a que, en el plazo máximo de 10 días hábiles, remitiera al solicitante los «Informes jurídicos de los que dispone el Gobierno sobre la posibilidad de aplicar el artículo 155 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) cuando el Gobierno está en funciones».
Tal Resolución fue incumplida por el Gobierno, pues mediante escrito remitido el 4 de junio de 2020 por la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno al Consejo de Transparencia, informó lo siguiente: «Que no procede la remisión de documentación de carácter auxiliar, de acuerdo con los preceptos de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LA LEY 19656/2013)».
La Resolución de la Mesa de la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados, de 28 de junio de 2016, respecto a la solicitud de acceso a «el Informe que el presidente de la Cámara, Don Patxi López, solicitó a los servicios jurídicos sobre la capacidad legislativa del Parlamento cuando el Gobierno se encuentra en funciones», desestimó el recurso «por referirse la solicitud presentada a una información de naturaleza estrictamente parlamentaria y, por tanto, no sujeta a Derecho Administrativo, que no se encuentra dentro del ámbito de aplicación de las citadas Normas de Transparencia de la Cámara, además de por tratarse de un informe de la Secretaría General del Congreso de los Diputados que no tiene carácter público…»
Respecto de lo argumentado sobre el «ámbito material», se quiere reducir a la actividad de la Cámara «sujeta a Derecho Administrativo»; lo que pone de manifiesto una ausencia de regulación o laguna legal en el Congreso de los Diputados, siendo esta situación de lo más lamentable, tratándose de la institución de la que se trata que debería demostrar cercanía con los ciudadanos (8) .
El Senado puso la máxima diligencia y celeridad en aprobar una norma acorde con los tiempos: «Norma reguladora del derecho de acceso a la información pública del Senado, aprobada por la Mesa del Senado en su reunión del día 2 de diciembre de 2014 (899/000011)». Como puede comprobarse se incluye, como no puede ser de otra manera, la actividad parlamentaria.
Más tarde y conociendo la norma aprobada por el Senado (así consta en su exposición de motivos), el Congreso de los Diputados aprueba sus restrictivas «Normas de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 20 de enero de 2015, para la aplicación de las disposiciones de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LA LEY 19656/2013) a la Cámara, en relación con su actividad sujeta a derecho administrativo».
Es fácilmente comparable la regulación en ambas cámaras:
| Senado | Congreso de los Diputados |
Artículo 1. Derecho de acceso a la información pública. Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública que, en el ejercicio de sus funciones parlamentarias y de su actividad sujeta a Derecho administrativo, obre en poder del Senado, cualquiera que sea el formato o soporte de los contenidos o documentos, en los términos previstos en esta Norma. | Artículo 2. Derecho de acceso a la información pública. 1. Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública que obre en poder del Congreso de los Diputados, sobre sus actividades sujetas a Derecho Administrativo, cualquiera que sea el formato o soporte de los contenidos o documentos, en los términos previstos en la Ley 19/2013 (LA LEY 19656/2013). 2. El derecho de acceso de los ciudadanos a la información sobre la actividad parlamentaria se regirá por lo dispuesto en el Reglamento del Congreso de los Diputados (LA LEY 285/1982) y en las normas y resoluciones de sus órganos. |
Como puede fácilmente comprobarse en la regulación del Senado se incluye, como no puede ser de otra manera, la actividad parlamentaria. Sin embargo, la regulación del Congreso la defiere a una norma inexistente. Según la exposición de motivos: «Por razones similares, y sin perjuicio de los trabajos que se están desarrollando en la Ponencia para el estudio de una reforma más amplia del Reglamento del Congreso de los Diputados (LA LEY 285/1982), es preciso adoptar las medidas necesarias para la aplicación de la Ley 19/2013 (LA LEY 19656/2013), en lo relativo al derecho de acceso a la información pública del Congreso y a la publicación de los contenidos pertinentes en el nuevo Portal de Transparencia del Congreso».
Es decir, tenemos que esperar, sine díe, a una reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados (LA LEY 285/1982) para que cobre plena efectividad el derecho de acceso, cuando todos sabemos lo complicado que es que sus señorías se pongan de acuerdo en este ámbito. No deberían mezclar las normas que rigen su comportamiento interno, con las que afectan a los derechos de los ciudadanos.
Contrasta también esta anómala situación en el Congreso de los Diputados con la de otros parlamentos. A título de ejemplo, puede señalarse el Acuerdo de la Mesa de la Cámara de 25 de junio de 2014 sobre Derecho de Acceso a la Información en el Parlamento de Andalucía. Según el artículo 1.1 de esta disposición: «Este acuerdo tiene como objeto la regulación del derecho de acceso a la información en el Parlamento de Andalucía en lo que se refiere a temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de esta Cámara».
Solicitado al Parlamento de Andalucía el «informe del Parlamento de Andalucía, de mayo de 2015, sobre actividad del Gobierno de Andalucía y del Parlamento andaluz cuando el Gobierno está en funciones», se resuelve, el 10 de mayo de 2016: «El artículo 3.3 del Acuerdo de la Mesa de la Cámara de 25 de junio de 2014, por el que se aprueban las Normas relativas al derecho de acceso a la información en el Parlamento de Andalucía (BOPA núm. 485, de 2 de julio de 2014) establece expresamente que "se denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno en el marco de deliberaciones producidas en las sesiones de los órganos parlamentarios". En análogo sentido, el artículo 18, letra b), de la Ley estatal 19/2013, de 9 de diciembre (LA LEY 19656/2013), de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece igualmente como causa de inadmisión las solicitudes "referidas a información que tengan carácter auxiliar o de apoyo como las contenidas en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas".
Dado que el informe solicitado se encuadra dentro de las anteriores excepciones al derecho de acceso a la información, no es posible acceder a su petición.»
La Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes (Expediente 001-005427; 31/03/2016) resolvió conceder acceso al «Informe elaborado por la Secretaría de Estado con las Cortes sobre el control parlamentario del Gobierno en funciones, que fue remitido al Congreso de los Diputados el día 10 de marzo de 2016, con n.o de registro 3025».
El Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación (Expediente 001-004804; 21/03/2016) resolvió conceder acceso al Informe de la Abogacía General del Estado, de 8 de febrero de 2016, en relación al «criterio jurídico acerca de los compromisos que se podrían firmar por el Presidente del Gobierno en funciones en el marco del procedimiento negociador que debería culminar en la reunión del Consejo Europeo convocado el 18 de febrero».
También el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación (Expediente 001-008637; 20/10/2016) resolvió conceder acceso al Informe titulado «El coste del no Gobierno». Informe más político que jurídico, que principia así: La continuidad del Gobierno en funciones por un espacio que alcanza ya los 262 días tiene unas consecuencias cada vez más graves en la proyección internacional de España, derivadas del bloqueo institucional que presenta a nuestro país como un «lame duck» permanente. La limitación de la acción diplomática, la pérdida del perfil y de la capacidad de influencia y el freno a la toma de decisiones ante nuevos proyectos y desarrollos tienen consecuencias negativas para nuestro prestigio internacional y costes materiales directos: España no sólo pierde presencia y visibilidad y se aleja de los núcleos de poder, también frena su crecimiento y limita la creación de empleo. Además, como potencia media, los espacios que cede son rápidamente ocupados por otros países competidores».
El Ministerio de Justicia (Expediente 001-005442; 4/04/2016), resolvió conceder acceso al Informe de la Abogacía General del Estado, sobre «el criterio jurídico acerca de los compromisos que se podrían firmar por el Presidente del Gobierno en funciones en el marco del procedimiento negociador que debería culminar en la reunión del Consejo Europeo convocado el 18 de febrero».