El Tribunal General ha dictado una sentencia, de fecha 20 de septiembre de 2023, donde resuelve el recurso de anulación presentado por España contra una Decisión de la Comisión Europea relativa a las ayudas concedidas al sector bovino solicitadas en 2016 y 2017.
Antecedentes
España solicita la anulación de la Decisión de Ejecución (UE) 2021/988 de la Comisión, de 16 de junio de 2021, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en la medida en que afecta a determinados gastos efectuados por España. Mediante dicha Decisión, la Comisión aplicó una corrección financiera por un importe neto de 5.010.303,63 euros, en virtud de la ayuda asociada voluntaria, respecto de los ejercicios financieros 2017 y 2018, correspondientes a los años de solicitud 2016 y 2017.
La Decisión impugnada se adoptó tras un procedimiento administrativo que comenzó en marzo 2018, en el marco de una investigación en la que se examinó la conformidad de determinados gastos efectuados por España en virtud del FEAGA, mediante un control llevado a cabo por los servicios de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión («DG AGRI»), para verificar el cumplimiento de las normas de la Unión en materia de gestión y control de las medidas de ayuda asociada en el sector bovino respecto de los años de solicitud 2016 y 2017.
En julio de 2018, la DG AGRI comunicó a las autoridades españolas los resultados de la investigación, indicando que había detectado deficiencias en el marco de tres controles fundamentales, relativos, en primer término, a la exactitud del cálculo de la ayuda, incluyendo en lo relativo a la aplicación de sanciones administrativas; en segundo término, a la calidad de los controles sobre el terreno y, en tercer término, al número exigido de controles. Las autoridades españolas cuestionaron la existencia de dichas deficiencias.
Después de celebradas dos reuniones bilaterales, la DG AGRI siguió considerando que la aplicación que había hecho España del régimen de ayuda asociada voluntaria no se ajustaba al Derecho de la Unión, por lo que propuso excluir de la financiación de la Unión un importe neto de 5.010.303,63 euros. Las autoridades españolas solicitaron entonces a la Comisión que aplicara el procedimiento de conciliación en relación con las deficiencias detectadas. Sin embargo, el órgano de conciliación de la DG AGRI estimó que no era posible lograr una conciliación. En su informe, el órgano de conciliación expresó sus dudas respecto al modo en que la DG AGRI había aplicado la normativa pertinente, así como respecto a si el resto de los Estados miembros son debidamente informados de las interpretaciones de la normativa hechas por la DG AGRI a petición de un Estado miembro. Por ello, invitó a la DG AGRI a reconsiderar la corrección propuesta relativa a la eficacia del análisis de los riesgos.
En enero de 2021, la DG AGRI comunicó a las autoridades españolas su posición final tras el informe del órgano de conciliación. La DG AGRI mantuvo su posición y la completó en relación con las apreciaciones realizadas en el informe del órgano de conciliación. En junio de 2021, la Comisión adoptó la Decisión en la que aplicó la citada corrección financiera.
España, apoyada por Francia, recurrió ante el Tribunal General la Decisión de la Comisión.
Apreciación del Tribunal General
En su sentencia, el Tribunal General desestima el recurso de España.
España invocaba dos motivos, referentes, por una parte, a los controles de la exactitud del cálculo de la ayuda, incluida la aplicación de sanciones administrativas, y, por otra parte, a la realización de controles sobre el terreno de calidad suficiente.
En el marco del primer motivo, el Tribunal General señala que una de las cuestiones que enfrentan a España y a la Comisión es la de si, cuando se detecta un retraso en relación con los requisitos de identificación y registro de los animales, pero estos requisitos se cumplen posteriormente y concurren las demás condiciones de admisibilidad, dicho retraso comporta o no la aplicación de sanciones administrativas. La Comisión considera que, cuando los requisitos de identificación y registro se hayan cumplido extemporáneamente, aunque se regularicen posteriormente, procede aplicar sanciones administrativas.
El Tribunal General estima que esta tesis es conforme con los objetivos perseguidos por el legislador de la Unión (aumentar la confianza de los consumidores en la calidad de la carne de vacuno y de los productos a base de esta carne, mantener la protección de la salud pública y reforzar la estabilidad sostenible del mercado de la carne de vacuno), así como con la importancia de notificar rápidamente los desplazamientos de los animales. Para ello es indispensable que el sistema de identificación y de registro de los bovinos sea totalmente eficaz y fiable en cualquier momento, de manera que, en particular, en caso de epizootia, permita a las autoridades competentes localizar lo más rápidamente posible la procedencia de un animal y tomar de inmediato las disposiciones necesarias para evitar cualquier riesgo para la salud pública. Esto no es factible si el poseedor de los animales no notifica a la base de datos informatizada los traslados de sus bovinos dentro de los plazos establecidos. Por consiguiente, las notificaciones extemporáneas deben entrañar imperativamente la aplicación de sanciones administrativas. Los mencionados objetivos justifican que se desestime la alegación de España relativa a la violación del principio de proporcionalidad.
España expone que utiliza un sistema «sin solicitudes», en virtud del cual un beneficiario puede solicitar la ayuda por el número máximo de animales que cumplen todos los requisitos para su cobro, según la información que figura en la base de datos de identificación y registro de animales. Este sistema simplifica y reduce la carga administrativa. Precisa asimismo que, desde la campaña 2009, se utiliza el Sistema Integrado de Trazabilidad Animal («Sitran») como base de datos para la realización de los controles administrativos al 100 % de los expedientes por los que se solicita alguna de las ayudas por animales, para poder obtener así, tras la realización de diversos controles cruzados, la relación de los animales potencialmente subvencionables («APS»). El Sitran se utiliza para examinar el cumplimiento de la obligación de respetar los plazos establecidos (siete días) para la comunicación de los traslados desde la explotación y hacia la misma, así como de los nacimientos y muertes. Estos controles administrativos se realizan respecto al 100 % de las solicitudes presentadas, por lo que se revisa cada animal registrado en la base de datos de trazabilidad animal.
El Tribunal señala que uno de los requisitos para el cobro de las ayudas asociadas al ganado bovino es que los animales deben estar correctamente identificados y registrados, de modo que un animal con un incumplimiento de registro en el Sitran ya no cumple todos los requisitos para el cobro de la ayuda y, por tanto, ya no puede ser considerado un APS. Como alega España, ese animal sería a todos los efectos sería un animal no declarado, para el cual no se solicita ayuda alguna. Sin embargo, dicho animal pondría de manifiesto un incumplimiento que justifica la aplicación de sanciones administrativas ya que, por una parte, las sanciones se calculan en función de los animales potencialmente admisibles respecto a los cuales se han detectado incumplimientos, y en un sistema sin solicitudes», como el español, todos los animales presentes en la base de datos se consideran potencialmente admisibles y, por tanto, susceptibles de ser animales respecto a los cuales se detecten incumplimientos. Por ello, en caso de incumplimiento de los requisitos de registro y de identificación durante el período de retención o con posterioridad a la fecha en la que el animal puede ser admisible para recibir ayuda, el animal de que se trate debe ser tenido en cuenta para la imposición de sanciones administrativas. Por otra parte, el sistema «sin solicitudes» funciona de forma diferente, existiendo en cada sistema ventajas e inconvenientes, y compete exclusivamente a los Estados miembros decidir qué sistema resulta más adecuado para ellos, una vez evaluado el nivel de garantía que ofrecen sus bases de datos de identificación y registro y sus procedimientos de control.
España alegó también un trato discriminatorio a los Estados miembros que utilizan un sistema «sin solicitudes» frente a aquellos que aplican a un sistema «con solicitudes». Según España, en este último sistema, los ganaderos no declararían animales respecto de los que tuvieran constancia de un incumplimiento de identificación y registro de animales. En cambio, en un sistema «sin solicitudes», aunque un ganadero sea consciente de que un animal es irregular, no cuenta con ningún mecanismo para retirar de la solicitud de ayuda los animales que no hayan cumplido los requisitos normativos de identificación y registro, de modo que una herramienta de simplificación como esta se vuelve en contra de los ganaderos, que no pueden evitar la penalización por animales con algún problema de identificación.
El Tribunal General niega que haya discriminación. Indica que cada sistema, con o sin solicitudes, tiene sus ventajas e inconvenientes: en el sistema «con solicitudes», el ganadero debe identificar uno a uno a los animales para los que solicita la ayuda y el riesgo de olvidar alguno o de no recibir la ayuda por este se incrementa. En un sistema «sin solicitudes», como el escogido por España, no se puede excluir a un animal en particular, pero el agricultor siempre puede retirar su solicitud de ayuda si ve que el número de animales que no cumplen los requisitos supondrá no solo la pérdida de la ayuda, sino también la imposición de sanciones adicionales. Así pues, si bien estos sistemas son diferentes, de ello no resulta una discriminación que haga ilegal la elección que se deja a los Estados miembros, que, por lo demás, pueden optar por uno u otro. El Tribunal General recuerda que la decisión del Estado miembro de elegir un sistema «con solicitudes» o un sistema «sin solicitudes» no tiene ninguna incidencia en la aplicación de sanciones administrativas al beneficiario, dado que la aplicación de sanciones administrativas se realiza sin distinguir entre ambos sistemas.
España también alegaba que en el sistema actual de cálculo de las sanciones administrativas no se discrimina en función del número de días de retraso en la notificación del movimiento de un animal, lo que afecta muy especialmente a los ganaderos españoles, con rebaños de ganado extensivo que se mueven en trashumancia y en los que, por tanto, el movimiento afecta a todo el rebaño y no solo a unos pocos animales. En esos rebaños el retraso en solo unos pocos días en la comunicación del movimiento supone la falta de ayudas e incluso una sanción plurianual. España sostiene que en el sistema actual de cálculo de sanciones administrativas se trata igual un retraso de notificación de un día que de un mes, o incluso que la falta de notificación. Aduce que esto provoca una enorme disparidad entre los criterios relativos a la gestión de las ayudas por superficie y los aplicables a las ayudas por animales, pues en los sistemas de ayuda por superficie se están introduciendo cada vez más medidas de flexibilidad para reducir las sanciones aplicadas a los agricultores.
El Tribunal General desestima esta alegación porque España no explica ni en qué medida el régimen de ayudas por superficie es extrapolable al régimen de ayuda asociada voluntaria a los animales ni en qué medida los dos regímenes de ayuda son equivalentes. El Tribunal General subraya que, en cualquier caso, el régimen de ayudas por superficie no es comparable al régimen de ayuda asociada voluntaria, que se refiere a los animales, de modo que el primer régimen no puede invocarse para alegar la falta de proporcionalidad del segundo.
En segundo lugar, por lo que se refiere a la realización de controles sobre el terreno de calidad suficiente, la Comisión consideró esencialmente que algunos organismos pagadores no habían respetado el tamaño máximo de la muestra aleatoria del 25 % y no habían garantizado una adecuada eficacia del análisis de riesgos.
España solo cuestiona la corrección financiera aplicada en relación con esta deficiencia respecto de los organismos pagadores de las Comunidades Autónomas de Andalucía y de Cataluña, sin dejar de pedir la igualdad de trato de todos los organismos pagadores.
El Tribunal General desestima las alegaciones relativas a la realización de controles sobre el terreno de calidad suficiente respecto a Andalucía porque los datos presentados por España ante el Tribunal General, que no fueron aportados durante el procedimiento administrativo ante la Comisión, no pueden tenerse en cuenta para apreciar la legalidad de la Decisión impugnada y, por tanto, deben descartarse. Las relativas a Cataluña también son desestimadas porque los datos propuestos por España con carácter alternativo respecto de los observados en los organismos pagadores no pueden afectar a la legalidad de la Decisión.
El Tribunal General desestima, por último, la alegación relativa al trato no equitativo de los organismos pagadores, pues España no ha logrado demostrar que determinadas Comunidades Autónomas se hallasen en una situación objetivamente comparable a la de Andalucía y Cataluña.